Česká města jako rukojmí vlastníků půdy. Kdo opravdu vydělává na nové výstavbě

Představte si, že obec může rozhodnout, kde přesně bude park a kde škola, kde tržní a kde třeba městské byty. Představte si, že obec dokáže zachytit astronomický nárůst hodnoty půdy, který vznikne, když se do pole zaboří první lopata, a tyto peníze investovat zpět do veřejné infrastruktury nebo čehokoliv jiného, co zrovna potřebuje pokrýt. Představte si, že má obec plnou kontrolu nad tím, jak nová část města bude vypadat a jak se napojí na okolí.

Pro většinu českých měst to zní jako naprostá utopie. Realita je opačná: obce většinou neumožňují a nevlastní téměř žádnou rozvojovou půdu a výsledná podoba nových čtvrtí je chaotická a nepropojená mozaika, kde chybí základní infrastruktura, vybavenost a veřejné prostory.

A nejisté, ale enormní zisky z konverze typicky zemědělské půdy na stavební parcely získají jen soukromí investoři, při vysokých cenách pro koncové obyvatele, kteří jsou navíc bez ohledu na přijatelnost záměru a zajímavost architektury pro obce čistá zátěž. V některých evropských zemích, hlavně v Holandsku, Švédsku a částečně v Německu a Rakousku je ale aktivní pozemková politika skutečností.

„Aktivní pozemková politika“ není zrovna sexy termín, ale má obří dopady. Atraktivita západní Evropy, zejména v malebnosti malých obcí a vesnic, není daná vrozenou nebo nedosažitelnou kulturní vyspělostí, jako spíš mnohem lepšími pravidly rozvoje. Státy a následně obce vyvinuly různé mechanismy, jak využívat vlastnictví půdy jako aktivní nástroj městského rozvoje. Obce všech velikostí tak nejsou pouze pasivními pozorovateli, ani zlomyslnými regulátory. Jsou společně s architekty a developery tvůrci městského prostoru, veřejného zájmu a správci společné hodnoty. Jak to funguje? Jaké nástroje používají? A co můžeme z jejich zkušeností převzít do českého kontextu?

Renta ze správného „timingu“

Základní logika aktivní pozemkové politiky je jednoduchá. Zemědělská půda na okraji města má hodnotu řekněme deset korun za metr čtvereční. V okamžiku, kdy je tato půda převedena do územního plánu jako stavební a obec vybuduje nebo po investorovi přebere infrastrukturu, hodnota vyskočí na pět set až tisíc korun za metr.

Tento skok, tzv. „plánovací zisk“ představuje enormní hodnotu. V čistě tržním systému tato hodnota připadá jako renta vlastníkovi. Neudělal nic jiného, než že měl štěstí vlastnit nebo odkoupit správný kus půdy ve správný čas. V systému aktivní pozemkové politiky ale obec může získat půdu předem, když je ještě levná, provede infrastrukturní investice a vzniklou hodnotu zachytí nejen pro sebe a developera, ale i pro stávající a budoucí obyvatele.

Tento mechanismus není jen teoretická hra s čísly a vlastnictvím, je to reálný nástroj financování veřejných investic. Když obec prodává připravené stavební parcely přímo, získává prostředky, které jí umožňují postavit služby, školy, veřejnou vybavenost, získat peníze na vlastní chod a samozřejmě prostředky na zopakování vlastního rozvoje příště. Jednorázové prostředky z prodeje ani dlouhodobé příjmy z nájmů nejsou trest za stavění, ale financování dalšího rozvoje pro všechny zúčastněné.

Nástrojů zachycení hodnoty půdy je mnoho: zdanění, jednorázové povinnosti spojené s rozvojem, plánovací smlouvy, příspěvky, poplatky související s přidanou hodnotou z plánování, až po vlastnictví půdy nebo stavebních práv obcemi. Právě tato poslední kategorie, přímé vlastnictví představuje sice nejkomplikovanější, ale potenciálně nejúčinnější přístup.

Vídeňské sny

Z pohledu kvalitního rozvoje města je úspěch vídeňského bydlení založen především na disciplinovaném přístupu k pozemkovým trhům a prostorovému plánování než na struktuře sociálního vlastnictví. Vídeň funguje jako ukázkově efektivní trh městské práce, kde dostupné bydlení umožňuje pracovníkům přístup k výběru různých zaměstnání, což je základní účel měst. Koordinace dopravní infrastruktury s bytovou výstavbou ukazuje dlouhodobé pochopení, že města jsou především o minimalizaci nákladů na cestování za příležitostmi.

Aktivní zásahy do pozemkových trhů, jako udržování veřejného vlastnictví pozemků, stanovení maximální ceny stavebních pozemků na 188 eur za metr čtvereční pro dvě třetiny „přezónovaných“ parcel a konzistentní výstavba osmi až deseti tisíc bytů ročně řeší primární omezení nabídky bydlení, tedy náklady na pozemky a regulační bariéry.

Klíčové poučení tak není automaticky jen replikovat vídeňské municipální vlastnictví, ale napodobit její otevřenost a disciplínu v nabídce pozemků, koordinaci infrastruktury a odstranění bariér výstavby, tedy stejné nabídkové faktory, které umožňují dostupnost i v „neregulovaném“ Houstonu nebo Tokiu. Vídeň ukazuje, že problémy bydlení jsou především problémy produkce vyžadující pozemky, infrastrukturu a permisivní výstavbu, nikoliv primárně otázky vlastnictví nebo regulace nájemného už postaveného fondu.

Vídeň efektivně využívá tržní síly tím, že developery motivuje podílet se na výstavbě dostupného bydlení. Město poskytuje levné pozemky a umožňuje developerům stavět třetinu bytů (s typicky dalším čistě ziskovým programem) pro volný trh za plnou cenu. Tento zisk pak kříženě financuje zbývající dvě třetiny dotovaného bydlení. Developeři získávají garantovaný (i když omezený) výnos 2,5 % ročně a přístup k atraktivním pozemkům, město získává masivní výstavbu bez plného financování z rozpočtu. Tento model tak rozhodně není čistě státní výstavba, město využívá soukromý kapitál, konkurenci a inovace developerů pro dosažení vlastních cílů dostupného bydlení na vhodných místech, při zachování vysoké míry kontroly nad tím, co se kde postaví a kolik to bude stát.

Holandský VINEX

Holandské obce jsou od padesátých let minulého století rozvíjené nástrojem Actief grondbeleid, „aktivní pozemkovou politikou“. Princip je jednoduchý: obec není jen pasivní regulátor, ale aktivní účastník na trhu s půdou. Proces začíná strategickým získáváním půdy. Obec (nebo jiný prvek veřejné správy) identifikuje oblasti ve svém katastru, které jsou teď, nebo budou v budoucnu vhodné pro rozvoj města. Klíč je správné načasování, půdu je třeba získat včas, když je ještě v zemědělském využití, a proto levná. Obec ji typicky kupuje při dobrovolné dohodě s vlastníky, případně, pokud je to odůvodněné, má k dispozici i kompenzační a vyvlastňovací pravomoci.

Po získání půdy následuje plánování. Obec najme urbanisty, kteří vytvoří detailní rozvojový plán, typicky méně podrobný než regulační plán, ale zase ohledně hmot konkrétnější než současné české plány plné nepřehledných fleků funkčních ploch. Důležitý první krok: majetky jsou typicky scelené a přeparcelované, někdy zůstávají v majetku obce, jindy se rozdělí mezi vlastníky podle předchozích poměrů.

Plán ukáže konkrétní vedení a profily všech ulic, veřejných prostor, umístění soukromých a popřípadě veřejných budov. Tvorba plánu je zadávána přímo, ale na některé komplikované nebo prestižní městské lokace může proběhnout soutěž. Plán je při tvorbě průběžně konzultován s veřejností a majiteli pozemků. Jejich námitky se berou v potaz, ale zároveň neumožňují plán zcela zastavit. Zároveň se už v průběhu aktivně hledají developeři a plán je s nimi souběžně konzultován. Investoři jsou v procesu zásadní, protože navržené kapacity musí být navrženy nejen pro malebnost obce, ale hlavně se musí jednou někomu vyplatit je postavit. Role urbanistů je zde zásadní, protože fungují jako nestranní mediátoři mezi zájmy developerů i města.

Po hotovém plánu přichází další klíčová fáze přidávání hodnoty v podobě zasíťování pozemků. Obec investuje vlastní prostředky (často získané půjčkami) do výstavby kompletní infrastruktury. Nestaví jen silnice a kanalizaci, buduje kompletní síť veřejných prostor s parky, chodníky a cyklostezkami. V mnoha případech zajišťuje i napojení na veřejnou dopravu. Z holého pole se stávají připravené parcely, město je buď prodá, nebo pronajme, individuální stavebník, družstvo i developer mohou přijít a začít stavět.

Obce často neprodávají jen tomu, kdo nabídne nejvíc. Parcely jsou alokovány různým typům stavebníků: část může jít za zvýhodněné ceny bytovým družstvům nebo fondům sociálního nájemního bydlení, část soukromým developerům pro tržní funkce a bydlení, část individuálním stavebníkům pro rodinné domy. Každá parcela přichází s detailní specifikací, co se smí postavit, jak to má vypadat a jaké standardy musí splňovat.

Kontrola nad výslednou podobou probíhá prostřednictvím několika mechanismů. Někdy obce půdu neprodávají, ale pronajímají ji na dlouhodobé nájmy (erfpacht) za účelem údržby trvalé kontroly. Pomocí plánovacích smluv specifikující přesně, co developer postaví. V některých projektech obce jmenují supervizního architekta, který návrhy hodnotí a zajišťuje, že nová zástavba respektuje celkovou urbanistickou vizi. Tvorba míst umožňuje skutečný dialog: investoři i obce mají zájem se dohodnout na výhodné spolupráci, s možností upravovat funkce i objemy podle aktuálního zájmu.

Bydlet na vlaku u IKEA

Stockholmská radnice má situaci jednodušší, vlastní přibližně 70 % veškerých pozemků v rámci městských hranic. Na rozdíl od Nizozemců, kteří půdu většinou prodávají, Stockholm ji většinou pronajímá na dlouhodobé nájmy (tomträtt).

Obec tak zachytí nejen počáteční skokový přírůstek hodnoty, ale taky všechny budoucí růsty. Nájemné může být periodicky přehodnocováno, což dává městu trvalý příjem, adekvátní k celostátní situaci. Navíc si Stockholm udržuje kontrolu – pokud se podmínky změní, může podmínky nájmu přehodnotit. Stockholm využívá svou dominanci k precizně koordinovanému rozvoji. Obec kontroluje nejen půdu, ale i dopravní systém – což umožňuje synchronizovaný regionální rozvoj na kolejové dopravě, při zachování okolních lesů.

První poválečný příklad je modernistické Vällingby z roku 1952, na kterém se vyzkoušel tzv. ABC koncept: Arbete-Bostadt-Centrum: tedy práce, bydlení a centrum pro relativní soběstačnost. Na přelomu šedesátých a sedmdesátých let se upustilo od modernistického plánování i centralizace a veřejná půda se uvolnila pro plán Miljonprogrammet, tedy snahu o postavení rodinných domů pro jeden milion obyvatel. Na rozdíl od holandských VINEX zahradních čtvrtí ale nízká hustota nezaručila ani vybavenost, ani využívání hromadné dopravy.

Současné aktivity proto opět cílí směrem ke kompaktnímu rozvoji, včetně intenzivnějšího zastavění okolí suburbánních nákupních a průmyslových zón bytovou a smíšenou výstavbou a doplňování volných ploch blízko centru. Příkladem může být Hammarby Sjöstad – bývalá průmyslová oblast jižně od centra transformovaná na čtvrť pro dvacet pět tisíc obyvatel.

Zahraniční příklady a transfer politiky do našeho prostředí ale mají politické a legislativní potíže. Eliška Vejchodská, velmi aktuální česká odbornice na pozemkovou rentu, varuje, že snaha o změny institucionálního prostředí naráží i na odlišnosti neformálních institucí, jako jsou zvyky, tradice a důvěra v úřednický aparát. Přestože bylo Holandsko první zemí, kde se zrodil dnešní kapitalismus, bez narušení snahou o alternativy, rutinní nástroje k jeho dosažení, tedy scelování, výkup a v některých případech i vyvlastnění pozemků jsou v našich podmínkách prakticky nepředstavitelné.

Nedotknutelnost soukromého vlastnictví pozemků je v českých podmínkách tak posvátná, že neumožňuje racionální debatu o optimálním využití a následném zisku z půdy. I když je samozřejmě zábavná úvaha z přednášky Jindřicha Felcmana, jestli je možné někoho nutit ke zhodnocení jeho majetku, byť by se takový přístup mohl hodnotit jako hloupost majitele. V knize Půda a její hodnota Vejchodská upozorňuje, že případné změny v našich obcích tak musí zatím pracovat s méně ambiciózními cíli i nástroji.

Německo: silné nástroje i bez vlastnictví

Německé obce vlastní méně půdy než jejich nizozemské nebo švédské protějšky. Kompenzují to však silnými regulatorními nástroji, které jim dávají ve finále podobné možnosti. Obdobně jako český územní plán má německá obec k dispozici ekvivalent, Flachennutzungsplan. Zatímco ale podrobnější řešení půdy a zástavby řeší u nás proces územního řízení pro jednotlivé pozemky, které vytváří de facto vymahatelné právo k výstavbě bez ohledu na její parametry, v Německu jsou nové stavby v rámci stávajících nebo nových rozvojových ploch umisťovány v rámci podrobnější vrstvy o využití širšího území regulačním plánem, který schvaluje zastupitelstvo obce.

Drobné rozdíly mají ale zásadní vliv na pozemkovou rentu. Protože jsou němečtí vlastníci motivováni obdržet právo k výstavbě, roste i jejich ochota se domluvit s obcí na podrobnějším řešení, které není předem vyloučeno často nevhodným územním plánem, jako je tomu u nás. A protože vzhledem k aktuální nezastavitelnosti území nemají v pozemcích uloženy vysoké finanční částky, detailnější projednávání investory tolik nepostihuje a hlavně nevytváří snahu se s obcí dohodnout mimo legální rámec.

Německá politika zároveň není pouze restriktivní. Baugebot (požadavek na výstavbu) například umožňuje obci přinutit vlastníka nevyužité stavební parcely k rozvoji v určitém časovém rámci. To zabraňuje spekulativnímu držení půdy, nelze jen nechat pozemky volné a čekat, až hodnota vyskočí. Vorkaufsrecht (právo prvního odmítnutí) zase dává obci přednostní právo koupit jakoukoli půdu v určených oblastech, kdykoli se chystá změnit majitele. To umožňuje strategické získávání klíčových pozemků pro veřejné účely.

Ale nejzajímavější pro český kontext je Umlegung, pozemkové přeskupení. Tento nástroj umožňuje obci po vzoru holandského VINEXu reorganizovat hranice vlastnictví pro racionální rozvoj. Potíž českých obcí jsou desítky malých, nepravidelných parcel v rukách různých, někdy nespolupracujících vlastníků. Německá obec může celou oblast „přeskládat“ a vytvoří nový systém ulic a veřejných prostorů, navrhne pravidelné stavební parcely a přerozdělí půdu původním vlastníkům proporčně k jejich původním podílům. Výsledek je koordinovaný rozvoj i bez nutnosti vykupovat celou oblast.

České hledání

Český systém představuje zatím často protiklad aktivní pozemkové politiky. Současný výzkum identifikuje několik klíčových problémů. Za prvé, rozvoj pozemků probíhá s velmi restriktivními územními plány, které jsou velmi detailní v požadavcích, které je těžké v této fázi odhadnout, a ještě těžší změnit, a ve funkcích nebo podlažnosti.

Zároveň jsou ale zcela vágní ohledně formy, architektury nebo celkového obrazu obce i zájmového území. Pozemky na opačné straně ulice by typicky měly být rozvíjeny podle podobné logiky, arbitrární rozhodnutí územního plánu ale může hlavně v místech s možností nové výstavby často vytvořit zcela nesouvisející zástavbu. Náročnost a délka změny kontroly nad pozemky se tak jen kvůli sebelepší kvalitě nevyplatí riskovat. Z nedostatku zájmu jde o jakékoliv byty.

Za druhé, není možné vznášet námitky proti projektům na základě urbanistické kvality nebo žádoucího typu zástavby. Správní orgány nejsou oprávněny rozhodovat o „subjektivních urbanistických záležitostech“. Námitky tak bývají procesní a formální, což zvyšuje vzájemnou nenávist mezi investory, obcí a občany.

Za třetí, rozvoj pozemku často nepodléhá téměř žádným, nebo nedostatečným povinným ustanovením o veřejné infrastruktuře nebo finančním příspěvkům. Developer musí postavit technickou infrastrukturu v rámci své parcely a případně posílit kapacity mimo ni, pokud to jeho projekt vyžaduje.

Za čtvrté, existence „neformálních“ kanálů ovlivnění je velmi rozšířená, zejména v menších obcích. Politici dominují nad úředníky poskytujícími rozhodnutí, a úředníci jsou často ochotni vyhovět přáním místních politiků. To vede k tomu, že developeři běžně vyjednávají s politiky o formě rozvoje a dobrovolných finančních příspěvcích i po přijetí závazného územního plánu. Celý proces se stává politickým handlem místo transparentní aplikace pravidel.

Transfer nástrojů mezi institucíonálními kontexty je vždy komplikovaný. Česká republika nese dědictví komunistického režimu, prošla specifickou transformací na tržní ekonomiku a má vlastní právní a politickou kulturu. Model, který funguje v Nizozemsku nebo Švédsku, nemůžeme jen zkopírovat.

Německý model developerských povinností by mohl být adaptován do českého kontextu relativně snadno. Nevyžaduje masivní obecní vlastnictví půdy – funguje prostřednictvím vyjednávaných dohod mezi obcí a developerem jako podmínka pro udělení stavebního povolení. Developer dostane možnost stavět více vlastního programu výměnou za konkrétní příspěvky – podíl dostupného bydlení, finanční příspěvek na infrastrukturu nebo výstavbu veřejných prostor.

Pozemkové přeskupení by řešilo problém fragmentovaného vlastnictví, který v Česku brání koordinovanému rozvoji mnoha lokalit. Zákon by musel obcím dát pravomoc reorganizovat hranice parcel v oblastech určených k rozvoji, s adekvátní kompenzací původním vlastníkům.

Předkupní právo obce v rozvojových oblastech by umožnilo strategické získávání klíčových pozemků bez nutnosti vyvlastňovat. Kdykoliv se pozemek v určené oblasti chystá prodat, obec má možnost ho koupit za nabízenou cenu.

Detailní regulační plány pro nové rozvojové oblasti by měly být povinné, ne volitelné, výměnou za méně restriktivní územní plány. Neměly by specifikovat „co“ (funkce), ale i „jak“ (forma, vztah k ulici nebo charakter veřejných prostorů).

Kdo zbohatne

Nejzásadnější otázka, kterou nám evropská zkušenost s aktivní pozemkovou politikou klade, je zdánlivě jednoduchá. Komu „patří“ přírůstek hodnoty, který vytváří městský rozvoj?

Holandská, švédská, německá a vídeňská praxe říkají jasně: tento přírůstek hodnoty lze reinvestovat do konkrétního veřejného dobra (infrastruktury, větší nabídky bydlení, parků, škol a udržitelné dopravy). Všechny tyto přístupy ale sdílejí základní kostru: město není produkt čistého trhu ani místem trvalé ochrany před jakoukoliv změnou. Rozvoj je společný projekt vyžadující koordinaci, dlouhodobé plánování a sledování sdílených cílů, které přesahují individuální zájmy.

Pro české obce to znamená hledání vlastní cesty. Nemůžeme importovat sebelepší zahraniční model jeden ku jednomu. Ale můžeme se inspirovat principy: zachycení hodnoty pro veřejný benefit, koordinovaný rozvoj místo fragmentace, kompaktní mix místo segregace, kvalitní veřejné prostory jako standard, ne luxus, dlouhodobé plánování místo krátkodobého lepení po jednotlivých pozemcích, a hlavně aktivní snaha o změny v městské krajině.

Vyžaduje změny zákonů, budování administrativní kapacity, politickou odvahu a změnu kultury. Ale alternativa v pokračování v současném systému, kde šťastní vlastníci získávají enormní zisky a celá země patří v bydlení mezi nejnedostupnější, zatímco obce zápasí s nedostatkem zdrojů pro infrastrukturu, udržitelná není, nejen den po analýze z volebních výsledků z podinvestovaných regionů. Aktivní veřejná politika půdy může být nejzásadnějším nástrojem vytváření lepších, efektivnějších a udržitelnějších měst.

Aktivní politika Otce vlasti

Zároveň nemusíme pouze snít o fragmentech zahraničních zkušeností, pro lepší motivaci se můžeme podívat i do vlastní, byť vzdálené historie. Karel IV. při zakládání Nového města pražského v roce 1348 použil sofistikovanou kombinaci tržních pobídek a veřejné kontroly, která má překvapivé paralely s moderní evropskou politikou bydlení. Panovník nejprve zajistil veřejné vlastnictví pozemků výkupem a směnou s řádem křižovníků, čímž získal kontrolu nad celým územím. Parcely pak rozděloval zájemcům o výstavbu přímým prodejem.

Klíčovou motivací byla dvanáctiletá daňová úleva pro ty, kdo do osmnácti měsíců postavili dům a začali v něm bydlet. Stavebníci museli zahájit pod hrozbou trestu stavbu do měsíce od obdržení parcely. Císař přitom stanovil přísné kvalitativní standardy: domy musely být výhradně kamenné, minimálně dvoupodlažní, s vlastním odpadním žlabem a postavené tak, aby „soused sousedu dýmem, vodou a smradem škody činiti nemá“. Zároveň omezil úvěrové zadlužení, aby vlastníkům zbyly prostředky na údržbu. Výsledky se dostavily záhy: během prvních čtyř let vzniklo šest set domů a Praha se stala jedním z největších měst pozdně středověké Evropy.

Tento model tak ilustruje výhody kombinace veřejného vlastnictví pozemků s tržními pobídkami a kvalitativními požadavky k dosažení rychlé, kvalitní a kontrolované výstavby pomocí aktivní politiky půdy. Zkráceně, dělat to jak Otec vlasti!

Článek vyšel v časopisu ASB 5/2025.
Titulek je redakční.