Na budování dopravní infrastruktury v ČR chybí 23 miliard korun

Ministerstvo dopravy České republiky (MD) ve spolupráci s Ředitelstvím silnic a dálnic ČR (ŘSD) a dalšími organizacemi, které se účastní investičního procesu v oblasti výstavby dopravní infrastruktury, připravilo vzhledem k současné ekonomické situaci krizový plán, zaměřený na hledání úspor při budování dopravní staveb v ČR pro následujících několik let. Tento scénář dalo k dispozici vybraným sdělovacím prostředkům.

Krizový plán jde nad rámec opatření v oblasti výstavby dopravní infrastruktury, která byla uložena Ministerstvu dopravy vládou ČR v červnu 2009. To je možné díky tomu, že MD zahájilo úvahy o možných úsporách neprodleně po jmenování nového ministra Gustáva Slamečky do funkce a v některých případech ještě podstatně dříve. Současně však považuje za nutné zdůraznit, že tyto opatření vlády mohou být pozitivním vkladem především do budoucnosti, protože jejich efekt se projeví až v horizontu dvou nebo tří let. Proto přichází i s dalšími opatřeními nad rámec usnesení vlády, která mohou přinést efekt v kratším časovém horizontu. Ani tato dodatečná opatření nemohou úplně vyřešit nedostatek financí na desítky rozestavěných staveb. Opatření umožní dosáhnout v budoucnu změn na připravovaných stavbách, v omezeném množství na stavbách již spuštěných, ovšem jen u objektů, jejichž výstavba ještě nebyla zahájena.

Stav budování dopravní infrastruktury
Vláda České republiky schválila výdaje jako podklad pro přípravu státního rozpočtu a rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury (SFDI). Schválené výdaje pro rozpočet SFDI společně s propadem některých dalších příjmů SFDI, způsobených ekonomickou krizí a poklesem poptávky (výnosy ze spotřební daně a mýtné), vytvářejí pro rok 2010 významný deficit ve financování výstavby dopravní infrastruktury, především silniční, a to v rozsahu nejméně 23 mld. Kč. Důvodem je, že velká část výdajů SFDI bude vázána v rozestavěných projektech financovaných z evropských strukturálních fondů prostřednictvím Operačního programu Doprava (OPD), u nichž stát musí zajistit spolufinancování, a dále tím, že rozpočet SFDI musí respektovat smluvní závazky na provoz mýta a telematiky a udržet výdaje na údržbu a opravy silniční a dálniční sítě.

Omezení výdajových rámců se tak nedotýká (a nesmí dotknout) celkem 56 staveb (z toho šesti ve fázi přípravy) financovaných z OPD včetně například již budovaných úseků dálnic D1, D3 a D8, rychlostních silnic R6 a R7 nebo jihozápadní části Pražského okruhu spojující dálnice D1 a D5. Uvedených 23 mld. Kč chybí v rozpočtu SFDI na rok 2010 na akce financované čistě z národních zdrojů, přičemž na ně prozatím v připravovaném rozpočtu zbývá jen asi jedna miliarda korun. Při zachování tohoto objemu bude i při realizaci možných úsporných opatření nutné přistoupit k omezení výstavby podle následujícího scénáře:

• stavby, které jsou již rozestavěné, budou zřejmě zakonzervovány. Jde přibližně 40 projektů, např. dálnice D47 včetně přivaděčů (kromě zprůjezdnění hlavní trasy do Ostravy), pokračování dálnice D1 na Moravě (od Říkovic do Lipníka nad Bečvou), projekty na průtazích a okruzích měst Plzeň, České Budějovice, Ústí nad Labem a Brno;
• stavby, kde již byl vybrán zhotovitel, ale výstavba ještě nebyla zahájena, budou odloženy na neurčito. Jedná se o 10 projektů, např. svitavskou radiálu, obchvat Javorníka, obchvat Dubé, úseky na silnicích I/11 (Mokré Lazce), I/35 (Valašské Meziříčí–Lešná) a I/44 (od Vlachova do Rájce),
• stavby, které jsou v různých stadiích přípravy, z nichž některé jsou kritickým místy v páteřní síti České republiky, by se samozřejmě nemohly začít ani soutěžit. Jde zhruba o 140 staveb, např. severní a východní část Pražského okruhu, dálnice D11 (od Hradce Králové na hranici s Polskou republikou), úseky na rychlostních silnicích R35 (alternativa dálnice D1 v úseku z Opatovic do Mohelnice), R52 (od Pohořelice ke státní hranici s Rakouskem), R48 (z Bělotína od Frýdku-Místku), R43 (moravské propojení D1 a budoucí R35 od Brna do Svitav), R49 (od Hulína na státní hranici se Slovenskou republikou), obchvat Chrudimi, obchvat Opavy, úsek silnice I/11 (od Třince po Jablunkov apod.).

Je třeba si uvědomit, že v současné době jsou rozestavěny investiční programy z národních zdrojů za více než 70 mld. Kč. Takové omezení rozvoje dálniční sítě je pro MD neakceptovatelné, proto bude dále hledat zdroje, které by mohly dosavadní výdajové rámce zvýšit, a udělá všechno pro realizaci úspor podle níže uvedeného plánu.

Pokrytí českých dálnic MÚK

Cíl krizového plánu
Cílem krizového plánu je nalezení úsporných opatření v procesu přípravy a realizace výstavby dopravní infrastruktury. Splnění tohoto cíle může alespoň v omezené míře zachovat kontinuitu v plánované výstavbě dopravní infrastruktury, a to i při současném negativním vývoji státního rozpočtu. Je zjevné, že krizový plán může mít pozitivní dopady především na stavbách, které jsou v současnosti teprve připravovány, a to zejména ve stadiích před územními rozhodnutími. Počítá-li se v České republice s tím, že rozsah plánované páteřní sítě dálnic a rychlostních silnic je asi 2 100 km, z nichž je 1 100 km v provozu a 150 km ve výstavbě, zbývá na aktivní realizaci navržených opatření (nebo alespoň části z nich) zhruba 850 km dálnic a rychlostních silnic. Logickou podmínkou uplatnění navržených opatření je, že veškeré změny dotýkající se přípravy a výstavby dálnic a rychlostních silnic mohou ve svém důsledku přinést snížení uživatelského komfortu, ale nesmějí mít vliv na bezpečnost provozu na těchto komunikacích.

Proces výkupu pozemků a přípravy staveb
Současná právní úprava výkupů pozemků je jedním z důvodů poměrně častého prodlužování přípravné fáze před samotným zahájením staveb. Tato problematika je pak kromě popsaných důsledků jedním z rizik, která v současné době znemožňují pokračování přípravy PPP projektů na výstavbu dopravní infrastruktury.
Stávající úprava vyvlastnění nevyhovuje potřebám plynulé přípravy dopravní infrastruktury a je zdrojem velkých časových prodlev a nespokojenosti majitelů pozemků. Podle právní úpravy platné před přijetím zákona č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění, měl vlastník pozemku po vyvlastnění samozřejmě právo domáhat se u soudu určení výše náhrady, laicky řečeno ceny pozemků. Probíhající soud však neměl odkladný účinek a investoři mohli pokračovat v přípravách stavby či dokonce začít stavět, i když o ceně ještě nebylo rozhodnuto. V nové podobě upravené zmíněným zákonem a platné od ledna 2007 má podání žaloby o určení výše náhrady odkladný účinek a stát se tak dostává do neřešitelné situace – pozemek je v podstatě vyvlastněn, ale do okamžiku, než pravomocně skončí soudní řízení o výši náhrady, nelze stavět. Prakticky ve všech soudních řízeních týkajících se vyvlastnění, i když jich není mnoho, se přitom jedná o určení ceny vyvlastněné nemovitosti, a nikoli o samotný fakt, že k vyvlastnění došlo.

Ministerstvo dopravy ČR bude podporovat návrhy na změnu zákona o vyvlastnění vedoucí k tomu, aby zůstala zachována ochrana práv vlastníků pozemků, ale současně bylo možné pokračovat v přípravě či výstavbě dopravních staveb v situaci, kdy není spor o samotné vyvlastnění, ale pouze o výši náhrady. Úprava nevyloučí odkladný účinek podané žaloby, ale ponechá na soudu, zda žalobě odkladný účinek bude přiznán. V případě, že žalobce nebude zpochybňovat samotné vyvlastnění, ale výši náhrady, a soud proto odkladný účinek nepřizná, nebude soudní jednání o určení výše náhrady blokovat další přípravné práce či zahájení výstavby. Vedle toho provede společně s Ministerstvem financí ČR analýzu spravedlnosti nastavení cen při výkupu pozemků. MD bude podporovat návrh novelizace zákona č. 184/2006 Sb. ve vládě i při projednávání v Parlamentu České republiky, aby mohl být přijat do konce září 2009 s účinností od 1. 1. 2010 (termín: v termínu projednání návrhu). Hlavní úspory vyplynou z urychlení výstavby. Jejich rozsah není snadné obecně kvantifikovat, lze je však očekávat v řádu miliard korun.

Normy, projektová příprava a odměňování projektantů
Dopravní stavby jsou budovány podle norem předepisujících projektantům celou řadu ukazatelů, týkajících se například šířky a podélných sklonů komunikací, poloměrů směrových oblouků (zatáček) apod. Tyto ukazatele jsou určeny především s ohledem na rychlosti, kterými lze po komunikacích bezpečně jezdit;  v některých případech se liší jejich hodnoty pro dálnice a rychlostní silnice. U jiných ukazatelů naopak již v současnosti existuje dílčí soulad v hodnotách stanovených pro dálnice a pro rychlostní silnice, např. v doporučené šířce komunikace 27,5 m. Projektové kanceláře jsou v současnosti vybírány podle kritéria, kterým je cena projekčních prací, nikoli realizační cena díla. V tomto ohledu MD upozornilo na zcela přesnou formulaci v usnesení z června 2009, kterým vláda uložila MD změnit motivační systém projekčních kanceláři tak, aby nebyly odměňovány podle rozpočtu stavby. Takový způsob odměňování se při zadávání zakázek na zpracování projektu již léta nepoužívá. Změna motivačního systému by měla vést k tomu, aby projekční kanceláře byly motivovány k tvorbě projektu s co nejnižší realizační cenou stavby. MD vidí možnost úspor při výstavbě dopravní infrastruktury ve sjednocení některých parametrů budoucích dálnic a rychlostních silnic uplatněním norem, stanovených pro rychlostní komunikace i při projektování a výstavbě dálnic. V rámci platných norem je možné snížit nároky na parametry dálnic na úroveň parametrů rychlostních silnic. To se však může týkat pouze míst, kde není s ohledem na stávající nebo do budoucna očekávanou intenzitu provozu nutné zachovat možnost dvou pruhů v obou směrech při opravách a rekonstrukcích.

Také lze optimalizovat trasování staveb změnou normovaných parametrů maximálních přípustných podélných sklonů komunikací. Pokud bude v souladu se změněnými normami možné projektovat dálnice o větších sklonech, případně menších poloměrech, bude možné přicházet s řešeními lépe kopírujícími terén, a tedy méně náročnými na zemní práce, délky a další parametry tunelů a mostů apod. ŘSD již v minulosti podobný přístup analyzovalo v případě jednoho z tunelů na dálnici D8 s výsledkem, že při zachování maximálního normou povoleného sklonu 4 % musel být navržen (a je budován) tunel o délce 2,5 km, zatímco při možnosti využít (normou zatím nepovoleného) sklonu 5,6 % by bylo možné vybudovat tunel pouze o délce zhruba 500 m, což by znamenalo úsporu v rozsahu zhruba 3 mld. Kč.

Další z možností optimalizace je řešení středního dělicího pásu na dálnicích a rychlostních silnicích jiným, na šířku méně náročným způsobem než dosud. Uvedená opatření v oblasti optimalizace a trasování podélných sklonů se mohou týkat především vybraných úseků komunikací, které jsou v procesu přípravy, např.:

• rychlostní silnice R4, R6, R48, R52, R55,
• dálnice D1 (Kroměříž–Přerov),
• dálnice D3/R3 (Veselí nad Lužnicí–státní hranice s Rakouskem).

Uvedená úsporná opatření však i při splnění bezpečnostních a kvalitativních podmínek pro plynulý provoz budou mít vliv na společenské postoje a očekávání kladená na dopravní stavby. Společnost dosud ve fázi dlouhodobého růstu ekonomiky očekávala kvalitní, široké dálnice s mírnými podélnými sklony a zatáčkami – existující normy byly jen potvrzením tohoto společenského očekávání. MD také předpokládá změnu způsobu zadávání zakázek projektantům dopravních staveb tak, aby byli motivováni ke hledání technických řešení, která mohou přinést snižování cen projektovaných staveb.

Objektová skladba
V etapě přípravy je každá dopravní stavba vystavena tlakům na doplnění budovaného díla o celou řadu objektů, které s provozem dálnice nebo rychlostní silnice fakticky nesouvisejí, případně na rozšíření navrhovaných objektů nad dimenze plynoucí z platných právních předpisů či norem. Společným jmenovatelem těchto objektů přitom je, že se žadatelé při vznášení svých požadavků neřídí ekonomickým pohledem na věc.

Tyto požadavky jsou vznášeny nejen samosprávnými orgány, ale i různými zájmovými skupinami – jak v procesu posouzení dopadů na životní prostředí, tak v procesu územního řízení. Tyto objekty se pak kvůli právním předpisům často stávají součástí dopravní stavby, a to formou závazných podmínek územního rozhodnutí, protože příslušné samosprávy mohou, nejsou-li splněny jejich podmínky, vydání územního rozhodnutí zablokovat. Často jsou v rámci řízení o územním rozhodnutí vznášeny požadavky nad rámec podmínek stanovených v platném rozhodnutí o posouzení vlivů na životní prostředí. V České republice se tak v rámci výstavby dálnic budují mosty pro polní cesty, obslužné komunikace kolem dálnic, opravují se nebo se nově budují místní komunikace a okružní křižovatky v částech obcí nijak nepřiléhajících k budované dálnici, chodníky, kanalizace a další inženýrské sítě. Cena těchto nesouvisejících vynucených investic často dosahuje desítek procent z ceny budovaného úseku dálnice.

Jedním z nejviditelnějších projevů tohoto přístupu samospráv a zájmových skupin je ale hustota mimoúrovňových křížení (MÚK) v České republice. Mnoho obcí kolem připravovaného úseku dálnice nebo rychlostní silnice vyvíjí extrémní tlak na zřízení vlastní MÚK kvůli napojení obce, existující nebo budované průmyslové zóny. V řadě případů tak je jedno město na kolem vedoucí dálnici či rychlostní silnici napojeno hned dvěma MÚK, ačkoli by při vhodné úpravě navazujících komunikací a přivaděčů stačilo napojení jediné.

Z toho vyplývá další zajímavá skutečnost, rozdíl údaje za ČR (5,3 km mezi dvěma MÚK) není významně odlišný od ukazatele z Německa (6,4 km). Vezmeme-li však v úvahu, že Německo má skoro dvojnásobnou hustotu osídlení, a přesto vystačí s většími rozestupy MÚK než ČR, je nepoměr obou údajů zřejmý. MD navrhuje hledat možnosti změny stávajících právních předpisů tak, aby při rozhodování v rámci územního řízení nemohlo být samosprávami vynucováno nadbytečné umisťování MÚK, nemohly být investorským organizacím kladeny požadavky na vybudování staveb, které nesouvisejí s budovanou dopravní stavbou, a nemohly být investorským organizacím kladeny požadavky na předimenzování plánovaných staveb nad rámec požadavků stanovených právními předpisy a normami.

S ohledem na náklady jediné MÚK (550 mil. Kč v místě napojení navazujících přivaděčů a 350 mil. Kč v místě napojení silnic nižších tříd) je zjevné, jaké náklady lze ušetřit při střízlivějším nastolování požadavků na vznik MÚK ze strany samospráv nebo zapojením samospráv do kofinancování staveb nesouvisejících přímo s budovanou komunikací. Úspory v řádu stovek milionů korun lze docílit při spolupráci s orgány ochrany životního prostředí a nalezení levnějšího řešení požadovaných kompenzačních opatření na náhradu ekologické újmy v zasaženém území. Souhrnně je možné díky změnám v objektové skladbě dálnic a rychlostních silnic předvídat úspory v rozsahu do 5 % u rozestavěných staveb a do 10 % u staveb připravovaný uplatnění cenových normativů.

Dosud neexistovala jednotná metodika pro stanovení ceny stavby při sestavení investičního záměru (IZ). Protože následně ceny budovaných staveb rostly z řady důvodů (vývoj cen stavebních prací, upřesnění rozsahu stavby a jejích podmínek pomocí průzkumů, zapracování požadavků orgánů samosprávy apod.), které již nebyly do IZ promítány, docházelo k výrazným rozdílům mezi cenou IZ a výslednou cenou vítězné nabídky. Tato skutečnost byla následně často mylně interpretována jako zdražování. Ve snaze získat objektivní představu o výši předpokládané investice již na samém počátku její přípravy byly ze strany MD v roce 2007 zadány a skupinou nezávislých odborníků aktualizovány cenové normativy na základě cenové statistiky položek a prací všech dopravních staveb zadávaných v období let 2000 až 2006 a následně byly valorizovány na základě výsledků zadávacích řízení z období 2007 až 2008. ŘSD nyní podle těchto normativů určuje předpokládané ceny připravovaných staveb a kontroluje platnost jejich IZ. Srovnávacími výpočty se prokázalo, že cenové normativy na základě informací o projektu dostupných v úrovni IZ dávají poměrně spolehlivý přehled o jeho budoucí ceně.

MD již dokončuje model užití normativů v rutinních činnostech během celého investičního procesu, včetně možnosti odmítnout nepřiměřeně vysokou nabídku realizační ceny.

Závěr
Popsaná opatření je třeba brát jako východisko pro budoucnost dopravní infrastruktury. Za dosavadní situace byly diskuse o nesouvisejících vynucených investicích, zbytečných sjezdech a i jinak naddimenzovaných dálnicích prakticky nemožné, protože společenská poptávka prezentovaná platnými právními předpisy, normami a požadavky samospráv, občanských sdružení a ekologických aktivistů právě takové dálnice vyžadovala. Řada opatření, která Ministerstvo dopravy ČR navrhuje, není nová, ale byla neprůchodná, veřejnost jim nebyla nakloněna. Propad finančních možností státu je proto vhodným okamžikem, kdy diskusi o této problematice zahájit a nalézat řešení, která budou ku prospěchu budování dopravní infrastruktury nejen v době ekonomické krize, ale i po jejím skončení.

Ze zdrojů MD a ŘSD zpracoval Ivan Šnejdar
Foto: autor

Ivan Šnejdar je spolupracovníkem redakce.

Článek byl uveřejnřen v časopisu Inžinierske stavby/Inženýrské stavby.