Veřejné zakázky: nový zákon by ukončil více než 10 let pochybností

Další novela zákona o státních zakázkách by měla investorům odlehčit břemeno téměř povinné volby nejlevnější nabídky. Soutěžitelé i vyhlašovatelé ale netrpělivě vyhlížejí nový zákon, který by měl plně reflektovat směrnici EU, mj. nahrazením nejlevnějšího řešení řešením ekonomicky nejvýhodnějším. A otevřít tak cestu k narovnání trhu.

Když ještě byla americká společnost Westinghouse významným stavitelem atomových elektráren, všimli si novináři, že zaměstnává více právníků než inženýrů. Ondřej Chládek, ředitel strategie firmy Chládek a Tintěra, si v nejnovější čtvrtletní analýze stavebního průmyslu povzdechl: „Reprezentantem oboru přestávají být technici a stavební inženýři, ale vládnou mu ekonomové a právníci.“„Kdyby se lidé v branži, ta určitá profesní a sociální skupina, chtěli chovat slušně, stačily by velmi subtilní zákony a fungovalo by to. Tady se ale té sociální vzájemnosti ještě musíme krůček po krůčku učit,“ dodává v telefonickém rozhovoru. V roce 2008 například Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) zahájil 245 prvostupňových řízení týkajících se veřejných zakázek. Loni to bylo 668 řízení, tedy 2,7krát více. Počet vydaných rozhodnutí se zvyšoval z 391 v roce 2008 na rekordních 1049 v roce 2012, loni bylo vydáno 959 rozhodnutí. Ve výroční zprávě ÚOHS za minulý rok si předseda Úřadu Petr Rafaj právě veřejných zakázek všímá v první řadě. Píše: „Úřad již tradičně překonal rekord v počtu zahájených správních řízení, kterého bylo dosaženo v roce předcházejícím.

Téměř 670 zahájených prvostupňových správních řízení a 282 rozkladů je číslo skutečně obrovské, k němuž je pak třeba připočíst dalších několik tisíc zakázek, které jsme prošetřovali na základě obdržených podnětů.“Dlužno dodat, že veřejné zakázky a potíže s nimi se netýkají jen stavebnictví. Dalším významným sektorem jsou v tomto ohledu informační technologie. Společné mají tato dvě průmyslová odvětví patrně velikost trhu, svou „všudypřítomnost“ a vysoce specializovanou odbornost. Rozdíl je patrně v tom, že stát, největší investor u nás, zajišťuje stavebnictví 30 až 40 procent jeho výkonu, jak odhaduje výzkumné sdružení CEEC Research. Z více než 206 mld. Kč, kterými podle Českého statistického úřadu (ČSÚ) loni stavebnictví přispělo k hrubému domácímu produktu země, tak zhruba 62 až 83 mld. Kč podléhají režimu veřejných zakázek. To je 1,6 až 2,12 procenta HDP.

Nastupují právníci

Zákon o veřejných zakázkách (ZVZ) byl poprvé přijat v roce 2004, po dvou letech byl nahrazen zákonem 137/2006. Protože však ani tento nový zákon nepřinesl potřebnou přehlednost, pružnost a jednoduchost do procesu vypisování a hodnocení veřejných zakázek, začala se v roce 2011 připravovat novela, která vešla v platnost v dubnu roku následujícího. Mezi odborníky získala přezdívku „protikorupční“. Především proto, že rozšířila okruh zadavatelů zakázek, snížila limity finančního objemu zakázky pro povinný postup podle zákona o veřejných zakázkách, přinesla změny v prokazování kvalifikace soutěžitelů a rozšířila počet případů, kdy je zadavatel povinen zadávací řízení zrušit. Do roka a do dne se ale i tato novela (zákon 55/2012 Sb.) mění. Zákonným opatřením Senátu se některá protikorupční opatření eliminují. Zvyšují se meze pro podlimitní zakázky. Zvyšuje se počet případů, kdy zadavatel není povinen řízení zrušit, například když opakovaně obdrží jen jednu nabídku atd.  Novela vstoupila v platnost k 1. lednu tohoto roku. Proměnlivost zákonné regulace přirozeně přitahuje do oboru právníky. Ke každé novele vycházejí prováděcí vyhlášky, výklady, metodické pokyny. To je pro stavbaře i pro zadavatele veřejných zakázek docela stresující situace. Dala se vytušit ze zpráv o odkládání vypisování velkých tendrů, o protestech a stížnostech soutěžitelů, o aktivitách protikorupční policie a státních zástupců a v neposlední řadě i z nárůstu počtu případů řešených ÚOHS.

„V roce 2013 Úřad přezkoumal na základě přijatých podnětů 2873 veřejných zakázek a dalších téměř 500 na základě přijatých návrhů.  Počet správních řízení zahájených z moci úřední meziročně vzrostl o 20 procent. Úřad využil možností poskytnutých tzv. protikorupční novelou a zpřísnil svou rozhodovací praxi. Při stejném počtu uložených pokut vzrostla jejich výše v roce 2013 o 48,7 procenta,“ uvádí Úřad ve své výroční zprávě. Zásadní problémy však novela nevyřešila. „Bohužel, ve veřejných zakázkách se zadavatelé soustřeďují výhradně na jedno kritérium, a to na cenu. Vícekriteriální hodnocení si totiž netroufají dělat z důvodů velkých rizik, která za současné legislativní situace a trestní praxe (odpovědnosti) vznikají, a to jak pro projekt = záměr, tak odvozeně pro zadavatelskou organizaci, a zejména i nejen přímo zodpovědné, ale i jen v projektu různě zúčastněné fyzické osoby,“ poznamenává Ladislav Čech st., předseda představenstva projekční kanceláře Čech-Engineering, a. s., v komentáři k analýze českého stavebnictví za 1. letošní čtvrtletí, sestavované pravidelně CEEC Research. „Na vícekriteriální zadávání si však netroufají i díky neznalosti, ne-li neschopnosti dělat profesionálně a komplexně investorský projekt management,“ dodává L. Čech. Jde především o komplexní hodnocení realizace projektu, nejen cenu konkrétní soutěžené dodávky. Tedy nejen o pořizovací náklady na stavbu, ale také o náklady na její užívání, údržbu a renovace. V tomto tématu se dnes více než stavební společnosti angažují projekční kanceláře. Na jednu stranu jistě proto, že mezi nimi (a architekty) hřmí nejudatnější konkurence.

Tuto živnost lze provozovat jak ve špičkově vybavených společnostech, s know-how prověřených léty praxe a mezinárodními zkušenostmi a řízenými vysoce kompetentními odborníky, tak také s jedním počítačem a rýsovacím prknem v obývacím pokoji. Na druhou stranu ale také proto, že kvalitní projekt je předpokladem kvalitní realizace a komfortního užívání stavby. „Nedošlo za tu celou dobu k žádné výrazné investiční injekci ze strany státu, ani podpoře a záruce směrem k váhajícím investorům. Zbývá tedy boj o hubené obchodní případy, kdy je na jejich začátku kladen důraz pouze na nejnižší cenu zakázky bez ohledu na její kvalitu a schopnost vybraného dodavatele zakázku zrealizovat,“ cituje Kvartální analýza Roberta Špotta, výkonného ředitele firmy Syner. „Bohužel se tato strategie projevuje již ve fázi projektování, či přesněji, levně a nekvalitně zpracovaných projektů, a tím se generálnímu dodavateli pozice výrazně zhoršuje. Dodržení kvality zkrátka něco stojí, a to se projeví v ceně projektu, stavebních prací i v ceně použitého materiálu.“Nebo obráceně – špatný projekt vede k vícenákladům, nekvalitnímu provedení stavby a k její nižší užitné hodnotě. „Na loňské Konferenci ředitelů projekčních kanceláří pořádané CEEC Research mne nejvíc zarazilo, že zástupci velkých státních investorů (ministerstev, krajů, měst a obcí) nekřičeli nejhlasitěji ze všech zúčastněných, že výběrová řízení veřejných zakázek na stavební a projektové práce podle kritéria nejnižší ceny jim nepřinášejí nic pozitivního. Zbaběle mlčeli a nechali za sebe protestovat komory, projektanty a dodavatele staveb,“ říká Pavel Štěpán, prezident Českého svazu stavebních inženýrů. „Musel uplynout další rok, než konečně přichází pozitivní impuls přímo z MMR, že se zadáváním veřejných zakázek je třeba něco urychleně udělat. Teď alespoň novelu.“Na začátku července Ministerstvo pro místní rozvoj, vedené ministryní Věrou Jourovou, připravilo malou, tzv. technickou novelu zákona o veřejných zakázkách, která by měla platit od 1. ledna příštího roku. Měla by především uvolnit tlak na nejnižší cenu jako hlavního hodnotícího kritéria a měla by přinést ještě další zjednodušení, která se týkají možnosti vyhlášení vítěze tendru i v případě jediného účastníka, zrušení seznamu hodnotitelů aj.

Vlídné, růstové jaro

Přesto by se mohlo zdát, že novela ZVZ přijatá loni zákonným opatřením Senátu a platná od 1. ledna 2014 pozitivní změny vyvolala. Stavební výroba za první kvartál tohoto roku stoupla o 8,4 % ve srovnání se stejným obdobím loni. Počet nových stavebních zakázek se meziročně zvýšil o 4,2 %, jejich hodnota skoro o 53 %, přičemž v inženýrském stavitelství dokonce o téměř 69 procent. To se týkalo i veřejných zakázek. V prvních čtyřech měsících tohoto roku podle Věstníku veřejných zakázek bylo v lednu až dubnu vyhlášeno 1187 stavebních zakázek, o 49,7 % více než ve stejném období loni. Meziroční srovnání je do určité míry ovlivněno změnami ZVZ ve výši limitů. Po modelovém přepočtu na srovnatelné údaje by meziroční zvýšení počtu zakázek dosahovalo 58,2 procenta. Celková hodnota zakázek se meziročně zvýšila o 51,1 %, respektive 51,8 procenta na 42,1 miliardy korun.Růstu stavební výroby jistě napomohly příznivé počasí v zimních měsících a hospodářské oživení. Částečně také velmi slabá srovnávací základna loňského roku. Co ale povzbudilo veřejné zakázky? Že by novela zákona? „Oživení stavebnictví není razantní a určitě mu nepomohly zákony, ale v sou­kromém sektoru obava lidí (investorů) ze znehodnocení koruny. U veřejných zakázek snaha politiků alespoň z části naplnit sliby dané před volbami,“ říká v rozhovoru pro ASB Pavel Křeček, předseda České komory autorizovaných inženýrů a techniků. Opatrný v hodnocení je i Miroslav Kos, předseda představenstva a generální ředitel projekční firmy Sweco Hydroprojekt.

„Domnívám se, že nejde o oživení stavební výroby, ale o krátkodobé oživení aktivity veřejné sféry, neboť je potřeba již začít plnit alespoň částečně volební sliby,“ říká. Připouští, že statisticky stavebnictví povyrostlo, ale jde podle něj spíše o efekt nízké srovnávací základny. „Do jisté míry se projevuje snaha dočerpat prostředky z fondů EU, mírně se oživila bytová výstavba a průmyslové investice. Využívají se delší dobu připravené projekty, avšak nepřipravují se v dostatečné míře nové. Proto stavebnictví ještě delší dobu neporoste, nemá podle čeho stavět. Novely zákona o veřejných zakázkách jsou v přípravě a nemají na nic vliv,“ dodává M. Kos. Zvýšení hodnoty veřejných zakázek ve stavebnictví ovšem neznamená zvýšení cen za projekční a stavební práce, byť oněch cen nejnižších. Marže se snižují, stále poměrně značných 27 procent z inženýrských a projekčních firem dotazovaných během průzkumu CEEC Research je ochotno přijmout zakázku s marží nulovou nebo zápornou. Každá čtvrtá projekční kancelář porušuje své interní předpisy o řízení rizik, aby získala zakázku. U stavebních společností až 38 % z nich je ochotno přijmout neziskovou nebo ztrátovou zakázku a zhruba polovina jich porušuje interní předpisy risk managementu. U velkých stavebních společností jsou to až 73 procenta. Hodnocení tendrů v efektivitě při získávání zakázky mezi dodavateli projekčních a inženýrských prací klesá. Jako důvod společnosti uvádějí v první řadě nízké ceny, kterými zpravidla výběrové řízení končí a pro řadu firem by to znamenalo zakázku dotovat.

„Také dlouhý proces některých výběrových řízení je výraznou komplikací, tj. i pokud zakázku vyhrají a jedná se o veřejného investora, někdo z konkurentů se odvolá proti výsledku a celé řízení zablokuje (vítězná firma má pak do jisté míry blokované kapacity atd.),“ komentuje CEEC Research výsledky průzkumu. Dalším ze zmiňovaných problémů je i nekvalitní projektová dokumentace, podle které mají firmy nabídku připravit a nacenit, což způsobuje další rizika, pokud nemají možnost a čas s investorem vše pečlivě projít. Z desetibodové stupnice hodnocení efektivnosti získala výběrová řízení průměrnou – a nejnižší – známku 4,9 (loni 6,1). Nejefektivnější způsob získávání zakázek – na základě osobních kontaktů – má známku 7,2 (stejně jako loni). Podobně jsou na tom malé stavební společnosti. Velké stavební firmy naopak výběrová řízení hodnotí v efektivitě získávání kontraktů lépe. Podle průzkumu se 71 % dotazovaných ředitelů stavebních společnosti nesetkala v poslední době se žádostí o úplatek. Před rokem to bylo 60 procent. „Historicky se tak za celou dobu sledování tohoto jevu jedná o nejlepší výsledek,“ zdůrazňuje CEEC Research. „Problém podle našich předchozích výzkumů spočíval především ve výběrových řízeních financovaných z veřejných zdrojů. Situaci v oblasti korupce a transparentnosti zakázek podle slov představitelů firem pomohla zlepšit novela zákona o zadávání veřejných zakázek z dubna 2012.

Zároveň však podle ředitelů firem zmíněná novela zadávání zakázek velice zkomplikovala a zpomalila.“Nyní jde o to, zda tzv. malá technická novela platná od počátku tohoto roku, která řadu protikorupčních opatření uvolňuje, i další technická novela připravovaná na počátek roku příštího, nezpůsobí také uvolnění obchodních mravů. „Neobávám se, že by zvýšení finančních limitů na podlimitní stavební práce způsobily návrat korupce. Naopak si myslím, že to povede k výběru kvalitnějších nabídek,“ říká Pavel Křeček.Možnost návratu korupce netrápí ani Roberta Pergla, předsedu Komory administrátorů veřejných zakázek: „Kdo chtěl podvádět, mohl i při současné úpravě. Naopak tato legální možnost, samozřejmě v jasně stanovených případech, umožní dokončení spousty staveb, které by jinak nebyly právně dokončitelné, bez obavy z trestního stíhání.“ Podle R. Pergla i novela připravovaná na příští rok bude mít citelné kladné důsledky. „Výběr dodavatele podle ceny je podle mě překonané kritérium, státní úředníci to vědí, ale nemají buď dost odvahy, nebo dost zkušeností použít jiná kritéria. Podle této novely bude možné hodnotit i týmy, které budou pracovat na zakázce. Pokud budou veřejní investoři s tímto kritériem dobře pracovat, povede to samozřejmě k obnovení profesionality a kvality.“

Nový zákon by měl fungovat

Kromě technické novely, jež by měla začít platit příští rok, připravuje ministerstvo pro místní rozvoj novelu „velkou“, prakticky nový zákon, jenž by měl plně implementovat směrnici Evropské unie 24/14/EU o zadávání veřejných zakázek. Zákon by měl nejen důkladně ošetřit institut minimální ceny, ale měl by také řešit otázku víceprací, měl by umožnit hodnocení nabídek podle celkové ekonomické výhodnosti a řadu dalších problémů. „V připravovaném zákonu se jeví mnohem větší možnost výběru uchazeče o zakázku podle kvalitativních hledisek, a ne jak je tomu dnes podle nejnižší ceny,“ ujišťuje P. Křeček. A snad by mohl vést i k ozdravění trhu projekčních a inženýrských prací. „U soukromých investorů již dávno není jediným kritériem nejnižší cena. Je pravda, že přetlak  v množství projektantů (ne ovšem u všech profesí – statiků ocelářů je naopak nedostatek), zejména u architektů, vede k dumpingovým cenám, k vzájemnému ‚požírání‘. Fakulty architektury chrlí tisíce absolventů a nikdo jim neřekne, že nenajdou uplatnění. Snažíme se v novém zákonu zakotvit, podobně jako v Německu, pracovně nazvanou bezpečnou cenu. Kolegové v Německu mají oporu ve vyhlášce schválenou Spolkovou radou.“Nový zákon by měl začít platit od roku 2016. Ukončil by tak více než 10 let nejasností, pochybností, kliček, podvodů, korupce i obav z ní. Očekávání jsou mezi stavbaři veliká, tak snad se nic nepokazí.

Od partnerů ASB

Bilance pilotních projektů FENIX Group je zcela jednoznačná

Technické řešení zaměřené na zvýšení úspor tepla v tepelných napáječích a ve větších dimenzích tepelných sítí

TEXT: JAN TESAŘ
foto: THINKSTOCK

Článek byl uveřejněn v časopisu ASB.