Jan Kasl: Nový stavební zákon zrychlí proces, méně přispěje ke zkvalitnění výstavby
Vláda České republiky schválila letos v srpnu novelu stavebního zákona. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR plánuje, že bude zákon platit od jara příštího roku. Účinnost by měla nabíhat postupně do poloviny roku 2023. O komentář k novému stavebnímu zákonu jsme požádali předsedu České komory architektů Jana Kasla.
Nový stavební zákon je kritizován dříve, než vešel v platnost. Většina odborníků se obává, že k dlouho diskutovaným potřebným změnám nedojde. Jaký je váš názor na nový stavební zákon?
Smíšený nebo rozpačitý – to asi nejlépe vystihuje mé pocity. A také zklamání z promarněné šance, lítost nad množstvím hodin strávených všemi experty nad textem zákona. Územní plánování nepřináší žádnou změnu, natož posun k modernímu evropskému prostorovému plánování.
Stejně tak dopadly sliby na zakomponování principů využití území z Pražských stavebních předpisů do části hmotného práva v novém stavebním zákoně, který se symbolicky zbavil územního plánování i ve svém názvu. Zásadní podmínky pro zkvalitnění nové výstavby, což je jeden z cílů komory, tento zákon také příliš nevytváří.
Přesto doufám, že zjednodušení a zrychlení řízení, koncentrace rozhodování dotčených orgánů státní správy na jedno místo, jediné povolení na základě jednodušší dokumentace, přežijí všechny iniciativy poslanců a že se zcela nerozpadne struktura navržené státní stavební správy.
Věřím v nutnou redukci více jak sedmi set malých stavebních úřadů na rozumnou síť, kdy díky digitalizaci řízení nemusí být úřad v každé obci. Digitalizace stavebního řízení a podání dokumentace do Portálu stavebníka bude samo o sobě velkým zrychlením. A také náročným požadavkem na autorizované osoby ohledně kvality a úplnosti dokumentace.
Do jaké míry byly podle vás vypořádány potřeby zainteresovaných stran? Podařilo se připravit vyváženou normu?
Je otázkou, co je vyvážená norma. Zájmy účastníků jsou protichůdné, často ovšem zbytečně. Zákon není zákonem pro developery, ani zákonem pro architekty či samosprávy. Měl by umožnit rozumně rychlou přípravu staveb a kvalitního vystavěného prostředí a dostatečně chránit veřejný zájem.
Obce si vynutily hybrid – ponechání prvoinstančních stavebních úřadů v modelu přenesené státní správy na obecních úřadech. Ani dnes však územní rozhodnutí a stavební povolení nevydávají obce, ale „nezávislý“ odbor výstavby – správně stavební úřad, jehož pracovníci jsou zaměstnanci obce, a tak se také tak chovají, protože jejich vedoucí může být prakticky kdykoli odvolán radou.
Stát na tento výkon přenesené působnosti výrazně přispívá. Obce a občané prostřednictvím svých zastupitelů by měli svůj zájem prosazovat především v územních a regulačních plánech. Povolování jednotlivých staveb by pak mělo řešit jen splnění předem daných limitů a norem, nikoli dlouholeté spory o to, zda stavět, či nestavět a jak.
Životní prostředí ani památková péče novým zákonem nijak neutrpí, protože v oprávněných případech, jako jsou národní kulturní památky, zapsané památkové objekty, památkové rezervace a zóny či nejvíce chráněná přírodní území, bude stále probíhat samostatné posuzování záměru. Památkáři by neměli mluvit do každé stavby v ochranném pásmu Pražské památkové rezervace nebo by šmahem neměli prohlásit území Prahy za místo s archeologickými nalezišti.
A orgány životního prostředí by neměly vést ruku architekta u každé stodoly mimo zastavěné území obce (např. při posuzování krajinného rázu). Měli bychom se v plánování a povolování řídit podobnými principy jako civilizovaný svět, a ne hledat další způsoby, jak stavění bránit. Tím samozřejmě nehájím všechny brutální developmenty v krajině či devastaci prostředí města necitlivými stavbami. Jde o to vyvážit rozvoj a ochranu, soukromé a veřejné zájmy. Za veřejný zájem se dnes bohužel skryje cokoli.
Jaké důležité změny se podařilo do zákona prosadit za Českou komoru architektů?
Naší snahou bylo od počátku uplatnění deseti tezí ČKA k novému stavebnímu zákonu ze září 2017, z nichž jistou část již přinesli tvůrci původního návrhu. Jedno povolení, na jednom úřadě, v jednom řízení, na základě jedné dokumentace, zásadní omezení dotčených orgánů státní správy, rovnoprávné postavení občana a státu či ochrana veřejného zájmu.
Snažili jsme se při projednávání zákona hájit zájmy našich členů, autorizovaných osob, činných v procesu přípravy a realizace staveb, což se vcelku podařilo – například byly odstraněny navrhované „protiústavní“ sankce projektantů stavebními úřady za neúplnou projektovou dokumentaci.
Projektant dnes může být i po padesáti letech obžalován za projekt lávky, zatímco zhotovitel a vlastník zůstanou stranou. Rozdělení odpovědnosti, právo projektanta na dozor při stavbě, povinnost jej informovat o průběhu řízení, o navrhovaných změnách zhotovitelem a podobně, to vše je v novém stavebním a změnovém zákoně obsaženo.
Prosazovali jsme vložení maxima z hmotného práva do zákona, místo do podzákonných vyhlášek, jak je tomu dnes, stejně jako omezení změny směrných norem a dalších předpisů na závazné, namísto definování požadavků v zákoně. To se bohužel příliš nezdařilo, stejně jako přenesení soudobých principů tvorby vystavěného prostředí v duchu Pražských stavebních předpisů.
Přečtěte si také
Co si myslíte o podobě institucionální reformy, tedy oddělení stavebních úřadů od samospráv?
To je v daném stavu našeho právního prostředí a společnosti zásadní požadavek. Hájil jsem léta, i jako radní a primátor, společný výkon veřejné správy, ale dnešní ovlivňování – ingerence samosprávy do výkonu státní správy a systémová podjatost u veřejných staveb – tvoří často nepřekonatelnou překážku v řízení, které dovedně zneužívají odpírači jakéhokoli stavění.
Oddělení povolování staveb od vlivu samosprávy a koncentrace řízení v systému státní stavební správy by mělo umožnit rychlejší a transparentnější jediné řízení ve lhůtách, o kterých se nám dnes může jen zdát. Také by se soustředěním pracovníků stavebních úřadů zvýšila jejich výkonnost, zastupitelnost a odbornost.
Dnes vydávají mnohé jednočlenné stavební úřady za rok pár povolení nebo jiné územně příslušné úřady umisťují a povolují velké stavby, i dálnice. Úřady jsou defragmentovány, chybí jim metodické vedení, další vzdělávání, podpora od vyššího stupně. Spíše spolu soupeří. Oddělení bylo navrženo systémově správně, ale premiéra zajímají stejně jen velké stavby, tak s lehkým srdcem obětoval systém politické podpoře.
Jak nahlížíte na přístup normy k územnímu plánování? Neměl by být územní plán v gesci města či obce tak, aby měly samosprávy možnost dostatečně ovlivňovat jeho podobu v návaznosti na vývoj daného regionu a při znalosti místních podmínek?
Samozřejmě, požadavky na využití území se zásadně liší při výstavbě kompaktního města – Prahy, Brna, Plzně, Ostravy či krajských měst nebo sídel s pěti sty až pár tisíci obyvatel. Odchylky by měly být v rukou každé samosprávy podle charakteru místa. Změna systému územního plánování mohla být základem úspěchu celé rekodifikace. Bohužel starostové bojovali o udržení si vlivu na stavební (jediné) řízení jednotlivých staveb a nikoli o maximální kompetenci v územním plánování obcí.
To se týká především menších měst a obcí, pro které by to znamenalo větší nároky na finance i personální zátěž. Přitom by samosprávy mohly stanovit v plánu podmínky pro výstavbu tak, aby jednotlivé stavby zapadaly do celku bez jeho narušení. Takzvané pořizování plánů je dnes výkonem státní správy, obce plány schvalují, ale jsou závislé na výkonu pořizovatelů: buď úřadů územního plánování, nebo autorizovaných osob, známých jako létající pořizovatelé.
Obavu státu z plné kompetence obcí při pořizování, tedy že by vznikaly v nesouladu s krajskými plány (ZÚR) a státním rozvojovým plánem (dnes PÚR), lze přece snadno řešit kontrolním mechanismem na úrovni kraje a státu. Už dnes platí, že pokud není plán v souladu s nadřazenou územně plánovací dokumentací, tato část plánu neplatí.
Podle znění nového zákona dojde ke zrušení Pražských stavebních předpisů. Nejen hlavní město, ale i další velká města tuto změnu kritizují. Chtějí mít možnost vydávat vlastní městské stavební předpisy a reagovat na místní podmínky, což jim nový stavební zákon znemožňuje. Co si o tom myslíte?
V pracovních skupinách to zaznělo jasně již od počátku: jeden systém, jedna vyhláška o požadavcích na stavby. Ostatně těch sedmi bodů o stavbách platí i v celé EU: statika, požární bezpečnost, ochrana zdraví i prostředí, energetická úspornost a celková udržitelnost výstavby včetně její recyklace. Není důvod odlišovat nároky na vlastní budovy na hranici Prahy v Kolodějích a v těsně sousedící středočeské Sibřině.
Ale požadavky na využití území se již zásadně liší při výstavbě kompaktního města a menších sídel. Od počátku měly být všechny tyto rozumné podmínky z Pražských stavebních předpisů převzaty do definice hmotného práva, respektive odchylky řešení měly být v rukou každé samosprávy podle charakteru místa. To se bohužel zcela nestalo.
I kdybych si však příslušnou část nového stavebního zákona v tomto směru vykládal, je nereálné přejít v Praze z režimu Pražských stavebních předpisů do platnosti celostátních pravidel do doby schválení nového územního plánu či regulačních plánů, zohledňujících místní odlišnosti. Tak by došlo k poškození rozvoje města, zastavení přípravy a dalším škodám pro všechny stavebníky i Pražany.
Buďto se musí podařit zachovat část Pražských stavebních předpisů v platnosti jako součást nové vyhlášky 501/2006, a to nejlépe i pro další velká města, nebo aspoň samostatně pro Prahu (Praha má dvěstěletou tradici svého předpisu). Pražské stavební předpisy jsou však odmítány mnohými zástupci Ministerstva pro místní rozvoj i některými kolegy projektanty.
Nový stavební zákon plánuje celkovou digitalizaci stavebního řízení, což je jistě pozitivní krok. Podaří se ji provázat s informačním modelováním BIM? Do jaké míry jsou architekti a projektanti připraveni na tento krok?
Je korektní uvést, že pro digitalizaci stavebního řízení udělala nejvíce poslanecká iniciativa, tedy návrhem zákona č. 47/2020 o právu na digitální služby, kde je od 1. 7. 2023 zakotvena povinnost pracovat s digitální technickou mapou a schvalovat jen digitalizované podklady. V počátku třeba jen oskenované výkresy domku, ale cílem je podání digitální podoby projektové dokumentace s digitálním podpisem autorizované osoby, jediné dokumentace posuzované současně všemi dotčenými orgány.
Digitalizace stavebního řízení nesporně přinese i vyšší nároky na stavební správu, jak ve vybavení HW tak SW, ale znám již dnes některé stavební úřady, které se snaží komunikovat elektronicky. Ostatně dnes snad každý úředník píše rozhodnutí v počítači a pracuje s digitálními podklady. Změna se bude prosazovat měsíce, a proto jsme v další oblasti digitálního projektování – využití metody BIM, Building Information Modeling či Management, nutili Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR, aby ustoupilo od nesmyslného termínu aplikace BIM u nadlimitních veřejných staveb od 1. 1. 2022.
Při respektu k nesporným přínosům elektronizace a digitalizace stavebnictví jde především o to, aby nám metoda BIM nezkomplikovala výkon našeho povolání – vytváření kvalitního vystavěného prostředí a krajiny pro soukromé a veřejné klienty. Jestliže nová stavební legislativa vzbuzuje rozporné reakce a vyvolává odpor i pozitivní očekávání, o informačním modelování staveb se mezi architekty moc nemluví, a proto také ČKA ani nebyla, na rozdíl od ČKAIT, brána za rovnoprávného partnera v procesu garantovaném Ministerstvem průmyslu a obchodu, s původně velmi pasivní rolí Ministerstva pro místní rozvoj.
BIM (český ekvivalent „informačního modelování staveb“ – pozn. red.) představuje komplexní proces vytváření a správy dat o stavbě během celého jejího životního cyklu. V rámci systému BIM vzniká digitální vícerozměrný model stavby, takzvaný BIM model, obsahující grafické a negrafické informace, který slouží jako otevřená databáze informací o stavbě pro její návrh, provedení, provozování a vzájemné propojení těchto etap.
Protože stavebnictví vytváří dlouhodobé užitné hodnoty, které jsou zásadní pro budoucí hospodářský a sociální rozvoj státu, je nutné zajímat se nejen o počáteční investici do projektu, ale klást důraz na náklady celého životního cyklu staveb. Jedním z hlavních nástrojů, jak dosáhnout vyšší produktivity, inovativnosti a konkurenceschopnosti, je využívání informačních technologií.
Tento krok je často přirovnáván k situaci, kdy docházelo k přechodu z kreslení rukou na kreslení projektů na počítači pomocí CAD programů. Dovolím si tvrdit, že jde o změnu mnohem významnější, neboť při přechodu na CADové navrhování se měnil pouze nástroj, jakým vzniká projektová dokumentace.
S přechodem na BIM je však tato změna mnohem komplexnější a dotýká se nejen způsobu tvorby projektu, ale i formy spolupráce, vzájemných vztahů a míry využitelnosti informací i dat tvořených od samotného návrhu až po další fáze životního cyklu stavby. BIM tedy není pouhým nástrojem, ale jedná se o komplexní systém změny organizace a myšlení. Mnoho větších ateliérů proto již dnes metodu BIM aplikuje.
Vyzdvihl byste nějakou změnu zákona, kterou považujete za pozitivní?
V oblasti povolování staveb očekávám zrychlení a zjednodušení procesu. Méně přispěje ke zkvalitnění výstupu – lepší architektury. Snad budou funkční vztahy mezi státními krajskými a obecními prvoinstančními úřady. Jsem zvědav, jak bude zapadat koordinované stanovisko z kraje do koncentrovaného projednání na obecním úřadu; zda budou plněny dost ostře nastavené lhůty a jestli se nezahltí krajská úroveň při nečinnosti obecních úřadů. Jak efektivně bude fungovat speciální stavební úřad v povolování dálnic, železnic a vybraných staveb. A především, jak se podaří personálně obsadit novou strukturu úřadů, což bude možná zásadní problém celé reformy.
TEXT: JOLANA ŘÍHOVÁ
FOTO: PETR NOVOTNÝ
FOTO: PETR NOVOTNÝ
