Veřejné zakázky – bez korupce, bez vkusu

Novela zákona o veřejných zakázkách (ZVZ), platná od loňského dubna, prý vymýtila korupci. Cena za to je ale vysoká: prudký pokles počtu i hodnoty staveb financovaných z veřejných rozpočtů a vážná hrozba, že i to málo, co se postaví, dlouho nevydrží. Přesto jsou místa, kde kvalitní veřejné stavby vznikají. A drží.

Stavaři i investoři očekávali novelu ZVZ s velkými obavami od chvíle, kdy byli seznámeni s jejím obsahem. Novela se řadí k tzv. protikorupčním zákonům, a tak celkem pochopitelně zpřísňuje pravidla pro utrácení peněz z veřejných rozpočtů. Sama o sobě by novela kromě citelně náročnější administrativy a prodloužení procesu zadávání veřejných zakázek nemusela působit zásadní potíže, nebýt některých pravidel, jež se v atmosféře strachu a nedůvěry vymáhají až dogmaticky.

V první řadě a nejvíce diskutovaným je pravidlo nejnižší ceny. Toto kritérium se v praxi chápe jako jediné pro výběr úspěšného uchazeče o veřejnou zakázku, ačkoli novela sama nabízí i jiná řešení. Významným problémem je také nemožnost stanovit kvalifikační předpoklady uchazečů jako hodnotící kritérium ve veřejných soutěžích. Vítězem výběrového řízení na stavbu špičkového výzkumného centra se tak může stát firma s jediným zaměstnancem a tradicí v oboru dlouhou několik dní. „Ani negativní reference či dokonce vlastní špatné zkušenosti z předchozí spolupráce neopravňují zadavatele veřejné zakázky k vyřazení takového uchazeče,“ dodává advokát Robert Pergl, předseda Komory administrátorů veřejných zakázek (KAVZ).

Soutěžit nechtějí, nebo nemohou?
Novela ZVZ vstoupila v platnost k 1. dubnu 2012. Jak na to reagovali zadavatelé, zjišťovala výzkumná společnost CEEC Research ve Studii dopadů novely zákona o veřejných zakázkách na ekonomiku ČR, kterou zpracovala na zadání KAVZ a jež byla zveřejněna letos v únoru (viz text Útlum kvůli novele).

Cílem novely ZVZ bylo zvýšit konkurenci a srazit ceny předražených veřejných zakázek. Ukazuje se ale, že novela měla přímý negativní a nezamýšlený vliv na ekonomiku. V celém sledovaném souboru veřejných zakázek (tedy stavebních, projekčních i IT) klesl za první tři měsíce tohoto roku počet vyhlášených zakázek o 46,7 %, jejich hodnota o 71,6 % ve srovnání se stejným obdobím minulého roku. Na jednu stranu jde o pokles z obrovské srovnávací základny prvního čtvrtletí minulého roku. Na druhou stranu co do počtu zakázek se jejich okruh zveřejňovaný ve Věstníku VZ, odkud CEEC Research čerpá primární údaje, v důsledku novely zákona rozšířil. Novela ZVZ totiž snižuje hranici pro podlimitní zakázky ze 2 na 1 milion korun, u stavebních zakázek ze 6 na 3 miliony korun. Malých zakázek je sice velké množství, ale na celkové hodnotě se významně nepodílejí.

Významnou indicií o tom, že novela zákona o ZVZ zbrzdila investiční ruch, je nízký podíl zadaných zakázek z celkového počtu vyhlášených. V roce 2012 bylo zadáno 37 % z počtu a jen 28 % z hodnoty všech oznámených zakázek – podle údajů k poslednímu březnu letošního roku. „Ke konci března zbývají ze zakázek oznámených v roce 2012 v systému téměř tři tisíce zakázek, tj. 42 %. Jejich hodnota je na úrovni přibližně 170 mld. Kč,“ podotýkají představitelé KAVZ.

Ukazuje se rovněž, že veřejné zakázky oznámené loni se výrazně častěji rušily, než tomu bylo u zakázek z roku 2011. „Novela zákona zkomplikovala celý proces zadávání a ani někteří zadavatelé neměli dostatek informací, např. prováděcí předpis, takže museli část vypsaných zakázek dodatečně zrušit. Problémem byly i prodlevy při výběrových řízeních, což v některých případech vedlo ke komplikacím při čerpání dotací,“ soudí KAVZ. Podíl počtu zrušených zakázek se v roce 2012 zvýšil na 21 % oproti 15 % v roce předcházejícím. Tento údaj není konečný, procesy v zakázkách za rok 2012 ještě nejsou všechny uzavřeny. Pro srovnání: v roce 2009 byly soutěženy a zadány zakázky zhruba za 600 mld. Kč, loni byly zadány zakázky jen za 183 mld. korun.

Kvalita, estetika? ­Netransparentní!
„Myslím si, že korupce ve veřejných zakázkách je dnes téměř vymýcena,“ říká Robert Pergl. „Když vítěz podává nabídku na 50 procent ceny navrhované vyhlašovatelem, neumím si představit, že by si z té zakázky ještě někdo o něco řekl, že by někam putovaly nějaké provize. Navíc tu působí atmosféra strachu. Já jako administrátor mám obavy už jen opatřovat si nějaké dodatečné informace ke konkrétní zakázce.“

Nejen toto ovzduší, ale i přímé pokyny nadřízeních státních orgánů, např. Ministerstva pro místní rozvoj (MMR), pak vedou k mechanickým výběrům nabídek s nejnižšími cenami. U zakázek dotovaných z evropských fondů je zažitým pravidlem, že jakmile má cena nižší váhu v hodnotících kritériích než 80 % (například ve prospěch kvalifikace soutěžitele, u staveb estetické hledisko apod.), Ministerstvo financí krátí dotaci s tím, že výběr je netransparentní. „Přestože zákon umožňuje soutěžit podle kvality, není společenská nálada ani toho minima využívat,“ upozorňuje Robert Pergl.

Mimořádně důležitá pro zajištění kvality je u soutěží na stavební realizace zadávací dokumentace. Jenže už tady zadavatel narazí na ZVZ. Soutěží projekční práce, vybere nejnižší nabídku (např. za 30 % navrhované ceny) a nemůže očekávat, že projekt bude například dostatečně podrobně zpracován až ke specifikacím použitých materiálů, vlastností a norem. Při samotné stavbě nelze ani očekávat, že projektanti a architekti budou „za pár šupů“ pobíhat po stavbě ještě mimo povinné kontrolní dny, řešit změny projektu, přehodnocovat varianty jiných materiálů či vlastní chyby v projektu (žádný projekt, ani ten nejlepší, není dokonalý) apod. Pak musí zafungovat kvalitní stavební dozor. Jenže zadavatel ho vyhledá soutěží, zvítězí nejlevnější nabídka… „Stavebníci využívají všech možností, jak stavbu zlevnit. A můžeme jen doufat, že použité materiály nebudou mimo normy, nebudou necertifikované a očekávaným vlastnostem dostojí,“ dodává R. Pergl.

Konkrétní údaje, na kterých by se stavební šlendrián dal dokumentovat, nejsou k dispozici. O počtu či hodnotě reklamací se nehovoří. Velké stavební havárie už sice známé jsou, ale nikdy nebylo potvrzeno, čím byly způsobeny: zda chybou v projektu, nekvalitním materiálem nebo nedodržením technologických postupů při výstavbě. Snad jen ke zřícenému stropu v kině v Plzni poznamenala společnost Knauf, že byly použity velmi levné sádrokartony (ne od ní), které pro stropní konstrukci nebyly vhodné. Proč se ale pod sněhem prolamují střechy nových nákupních center…?

Neproběhl zatím žádný soud, při kterém by byly příčiny i odpovědnosti jasně vyjmenovány. Buď se zatím zúčastněné strany mezi sebou „nějak dohodly“, nebo ještě neuplynulo dost času, aby se stavební závady projevily.

Připravovaná novela novely ZVZ problém nevyřeší. S hlubším zásahem do zákona se počítá až po přijetí nové směrnice EU a její implementaci do české legislativy. Když se nic nepokazí, lze změny čekat v roce 2016.

Útlum kvůli novele Ačkoli během prvního čtvrtletí 2012 jsou čísla optimistická – vzrostl počet vyhlášených výběrových řízení na stavební práce o 140 % ve srovnání se stejným obdobím roku předcházejícího, u projekčních prací se zvýšil počet oznámení o zakázce o 169 % a hodnota těchto oznámení meziročně stoupla u stavebních prací o 240 %, u projekčních dokonce více než osminásobně –, v následujících třech kvartálech jsou meziroční změny hluboce záporné. U stavebních zakázek o 41,2 %, u projekčních 41,7 % co do počtu a o téměř 60 % u stavebních zakázeka o 37,3 % u projekčních co do hodnoty. Za celý minulý rok se ovšem počet oznámených zakázek ve stavebnictví zvýšil o 0,8 %, jejich hodnota vzrostla o 2,5 %. V projekčních pracích počet oznámených zakázek stoupl o 4,1 %, jejich hodnota o bezmála 6 %. Dalo by se tedy usuzovat, že v prvním loňském kvartálu došlo k určitému „předzásobení“ vyhlášenými výběrovými řízeními podle tehdy platné právní úpravy. Administrátoři veřejných zakázek i stavební firmy však tvrdí, že novela ZVZ přímo způsobila hluboký útlum ve stavebnictví právě tím, že nové zakázky zdržuje či přímo znemožňuje. Částečně za pravdu jim dává další statistika z výsledků studie CEEC Research o zakázkách skutečně zadaných. Ve stavebnictví se počet zadaných veřejných zakázek za celý minulý rok zvýšil o 14,7 %. Avšak: „Tento meziroční nárůst souvisí s tím, že s účinností novely zákona o veřejných zakázkách došlo od 1. dubna 2012 ke snížení limitu u veřejných zakázek a k následnému růstu počtu zveřejňovaných podlimitních zakázek. Pokud by se limity nezměnily, počet zadaných zakázek by naopak klesl o 18 %,“ uvádí CEEC Research. Hodnota zadaných zakázek se snížila o 18,1 %, při nezměněných limitech by pokles činil 24 %. Podobný vývoj měly i veřejné zakázky v jiných odvětvích.

Soukromníci na levné vlně
Soukromí investoři se od veřejné správy poučili velmi rychle. Podle Roberta Pergla ani od nich nelze při realizaci veřejných budov, třeba obchodů, kanceláří a podobných developerských počinů, očekávat výraznější tlak na kvalitu. Je celkem pochopitelné, že nehodlají za projekty a stavební práce platit nesrovnatelně více než veřejná sféra. A dá se očekávat, že s kvalitou těchto staveb je to také podobné.

Motivace soukromého investora vyplývá z výše úvěru, úroků a požadované návratnosti. Těmto kritériím pro zamýšlenou stavební investici vyhovuje „něco velkého a levného“. A také flexibilního. Uživatel – nájemce – se teprve hledá a může se i často měnit. To je důvod, proč nejen strádá kvalita provedení, ale také proč jsou už v záměru veřejné stavby financované soukromým sektorem monumentální a nehezké.

Stavby developerů vznikají často v centrech měst a na nejfrekventovanějších veřejných místech. Není to ani z historického pohledu nic neobvyklého. Rozdíl je ale v tom, že dříve takové domy zpravidla stavěly instituce, které je potřebovaly. Brouk a Babka postavili obchodní dům, protože potřebovali mít obchod v Praze Na Poříčí. Baťa si postavil věžák ve Zlíně proto, aby měl kde úřadovat.

„Za první republiky, i když se veřejné budovy stavěly také různě, měly určitou uměřenost. Budova elektrických podniků, dnes památkově chráněný objekt z roku 1935 na křižovatce nad Vltavou, se tam hodí a funguje v kontextu,“ říká Adam Gebrian, architekt, kritik a publicista.

Ačkoli základní motiv co nejefektivnějšího komerčního využití pozemku a stavební investice se asi příliš nemění, Bílá labuť, i když byla svého času nejvyšší budovou v Praze, působí v zástavbě docela jinak, než třeba nedaleké Palladium na Náměstí Republiky. A to zase tvoří zajímavý kontrast s protější Kotvou. Zanedlouho vznikne další podobné zákoutí nad stanicí metra Národní: paláce Škodův a Pawlowského.
Dodejme, že i dnes existují výjimky. Například ČSOB postavila velmi zajímavý a hodně velký dům v Radlicích, protože potřebovala nový dům. „Pokud bych měl hledat pozitivní administrativní stavbu, byl by to palác Křižík II v Praze na Smíchově, mezi ulicemi Radlické a Kováků. Není to solitér, ale součást zástavby postavené v proluce,“ říká Adam Gebrian.

Soukromníci na obecním
Veřejná správa by mohla a měla mít jiné motivy pro stavění. Především by měla vyhledávat a zastávat dlouhodobá urbanistická řešení. Místo toho volné obecní pozemky prodává nebo levně a na moc dlouho pronajímá privátním developerům, aby na nich postavili budovy s časovou perspektivou podle vlastních obchodních zájmů. Územní plány, které slouží veřejné správě k regulaci výstavby na soukromých pozemcích, jsou buď povrchní, nebo se příliš snadno mění. Tak vznikají komplexy, jako je administrativní downtown Brumlovka, návrhy na „multifunkční“ komplex na Vítězném náměstí v Praze 6 aj. Dokonce někdy hrozí bourání staveb již existujících a architektnonicky cenných, jako tomu bylo v případě nákladového nádraží Žižkov, nebo jak se nyní snaží společnost East Flow na Václavském náměstí.

„Soukromý investor sleduje návratnost do sedmi, devíti let. Politik ale hledá ještě rychlejší řešení – jeho horizont jsou dva tři roky,“ říká A. Gebrian. Za hlavní příčinu tohoto stavu nepovažuje ani tak korupci jako politickou nestabilitu. „Na opravdu dobrý dům potřebujete pět let, u velkých projektů až deset let, viz například Národní technickou knihovnu v Dejvicích. Když se vám ale za tu dobu dvakrát třikrát vymění politické vedení, žádný velký projekt nedokončíte,“ vysvětluje architekt. „Pak se projekty neustále mění, vyhazují a žádný se nerealizuje, kromě těch, které se dají stihnout za dva roky.“

Příkladem naopak dobrého řízení města je Litomyšl, která si v odborných kruzích už vydobyla výrazné renomé svými obecními architektonickými počiny. „Na počátku stál politik a dlouholetý starosta Miroslav Brýdl,“ ohlíží se architekt Gebrian. „V roce 1991 přivedl na radnici mladou, perspektivní městskou architektku Zdeňku Vydrovou, ta zase přivedla své profesní přátele a známé a tak se začaly připravovat a uskutečňovat velmi pozoruhodné a úspěšné projekty.“ Sama architektka k tomu v časopise Era řekla: „Pro starostu bylo v počátečních letech prioritou spolupracovat s architektem, který se bude podílet na přípravách koncepce rozvoje města z hlediska architektonického a urbanistického. /…/ Velmi záhy pochopil význam zadávání veřejných zakázek formou architektonických soutěží, které přinesly řadu zajímavých řešení a přivedly do Litomyšle dobré architekty. První soutěže byly vypsány na urbanistická řešení území, zásady jsou dodnes akceptovány a jejich hlavní regulativy se naplňují.“

V koncepci M. Brýdla pokračuje nynější starosta Michal Kortyš. Sám zdůrazňuje, že Litomyšl respektuje vlastní územní plán sestavený renomovanými architekty. I když plán není žádné dogma, byl aktualizován jen jednou za posledních 20 let. „Koncepční jsme především v tom, že začínáme včas a připravujeme i některé věci, na něž v danou chvíli nejsou peníze, ale zase díky tomu mají dostatek času, aby vyzrály,“ vysvětlil v tisku starosta Kortyš přístup města. Architekt Antonín Novák, autor krytého městského bazénu v Litomyšli, k „fenoménu Litomyšl“ dodává: „Zvláštní je, že v Litomyšli vlastně všichni zúčastnění dělají jen to, co dělat mají. A to co nejlépe. Bez výmluv a vlastního obohacování. No a to vlastně stačí. A je to bohužel zcela výjimečné.“

Adam Gebrian připomíná ještě důležitou potřebu vzdělaných a pro věc zaujatých úředníků: „V Litomyšli dlouhá léta na různých úředních funkcích pracuje na stavebních investicích Antonín Dokoupil, člověk, kterého nemusíte přesvědčovat, že kvalita má cenu. On je ochoten cestovat i do zahraničí, aby pak dokázal sepsat zadání na zakázku pro Litomyšl.“

Zásadní je přitom také podpora obyvatel. Ani v Litomyšli, jejíž občané mohou být hrdí na to, že u nich zasedalo sedm prezidentů, navštívil je španělský král a zámek je zapsán do kulturního dědictví lidstva v seznamu UNESCO, zdaleka není tato otázka marginální. Když se u autobusového nádraží stavěl supermarket, museli souhlasit s tím, že město soukromému investorovi přispěje z obecní pokladny, aby stavba byla „hezčí“. V dnešní době hospodářské krize bude v některých městech asi problém přesvědčit občany, aby městské peníze byly uvolněny „jen“ na cosi kvalitnějšího, příjemného…

Dodejme však, že zajímavé věci v režii veřejné správy se dějí i v jiných městech. Namátkou připomeňme rekonstrukci pěší zóny v Chebu (jejíž realizace od návrhu také musela přečkat dvě volební období) nebo zajímavý pokus oživit hlavní náměstí v Plzni moderními kašnami.

Státní politika kvalitního stavění
V loňském roce kolektiv odborníků vedený architektem Karlem Maierem zpracoval pro Ministerstvo po místní rozvoj Analýzu stavební kultury jako podklad pro řešení politiky stavební kultury a architektury. Již v úvodním popisu stávajícího stavu autoři zdůrazňují: „I přes převládající podíl soukromých investorů a soukromých investic na stavebním rozvoji českých měst a vesnic se veřejný sektor jako investor stále významně podílí na architektonické a urbanistické kvalitě. Je to proto, že veřejné stavby jsou velmi často umístěny na významných místech a z povahy své funkce jsou užívány širokou veřejností. Dá se tedy říci, že veřejné stavby mohou do velké míry nastavit standard kvality architektury, stavebního provedení a urbanistického začlenění, který je následně širokou veřejností používán jako etalon i pro stavby soukromých investorů. Současná praxe zadávání veřejných zakázek na projektování a zhotovení staveb nedává dostatečnou záruku, že bude skutečně dosaženo vysoké kvality stavební přípravy a realizace staveb veřejných investorů. Jednostranný důraz kladený na cenu nabídky projektových prací může upřednostňovat ‚laciné‘ nebo cenově záměrně podhodnocené návrhy vypracované s předpokladem nedostatečného zapojení potřebných specialistů nebo s využitím méně kvalifikovaných projektantů. Obdobně upřednostňování nejlevnější nabídky stavebních prací může dodavatele dotlačit do užívání laciných náhražek materiálů a konstrukcí a k zaměstnávání méně kvalifikovaných pracovníků.“ Autoři dále zdůrazňují, že i při dodržení všech postupů a kontrolních mechanismů bude docházet k nekvalitní výstavbě. „Prvotní ‚úspory‘ pořizovacích nákladů, včetně nákladů vynaložených na architektonickou a urbanistickou kvalitu projektu, pokud jsou dosahovány jednostranně a neuváženě, jsou téměř vždy na úkor výsledné kvality stavebního díla. V důsledku vedou k vyšším nákladům na opravy a údržbu, ke ztrátám vyvolaným méně kvalitním provozním a dispozičním uspořádáním, a v neposlední řadě i ke ztrátě výše zmíněného společenského významu veřejné stavby jako etalonu stavební kultury. Estetické závady, mezi něž lze řadit též lacinou módnost a prvoplánovou konjunkturální líbivost architektonického řešení, zkracují morální životnost staveb.“

Materiál dále podrobně uvádí řadu doporučení nejen pro MMR, ale i pro další vládní resorty, jaká opatření v rámci státní politiky podpory stavební kultury zavést. Jsou to doporučení, která poměrně přesně reagují na stávající neutěšený stav.

„Cílem politiky architektury je zlepšení kvality prostředí vytvářeného výstavbou, stálá snaha podporovat iniciativy, politiku a legislativu k tomu, aby vytvořila podmínky pro lepší a trvale udržitelnou kvalitu architektury, pro města a krajinu, pro dnešní i budoucí generace,“ uvádí se v analýze. Česká republika se k této státní aktivitě zavázala řadou mezinárodních smluv a také ji k tomu vedou unijní dokumenty, mj. Rezoluce Rady EU o architektonické kvalitě v městském a venkovském prostředí (2001/C73/04) a Závěry Rady (EU) o architektuře: přínos kultury pro udržitelný rozvoj (2008/C 319/05). Bude-li státní politika podpory architektury sestavena, kolik volebních období přežije? Kolik veřejných staveb přežije státní politiku? 

TEXT: JAN TESAŘ
FOTO: JOLANA MORAVCOVÁ, TOMÁŠ MALÝ

Článek byl uveřejněn v časopisu ASB.