asb-portal.cz - Odborný portál pro profesionály v oblasti stavebnictví

PPP nejsou zlodějina

08.06.2012
Jsou projekty partnerství veřejného a soukromého sektoru rizikové, nebo přinášejí výhodná řešení financování veřejných staveb? Proč v Česku budí nedůvěru?
Když jsem v polovině 90. let poprvé navštívil Francii jako řidič, neporozuměl jsem si s dálniční mýtnicí, která mi na vjezdu přes automat podala tuhý lísteček a až na výjezdu se za něj mělo automaticky zaplatit. Zanedlouho po návratu domů jsem obdržel dopis, ve kterém jsem byl požádán o doplacení mýtného. Nebyl od francouzské policie, ale od akciové společnosti, což mi tenkrát připadalo nezvyklé.

Navzdory mnoha pokusům se s podobnou zkušeností v České republice stále ještě nemůžeme setkat a někteří odborníci tvrdí, že v dopravě dosud správně nefunguje žádný projekt partnerství veřejného a soukromého sektoru (z anglického ­názvu Public Private Partnership zkracovaného jako PPP) – alespoň ne na celostátní úrovni. Záleží ale na tom, kdo a co pod pojmem PPP chápe. Není stanovena definice ani právní vymezení. Ekonomicky je pojem charakterizován tak, že veřejnou službu neprodukuje sám subjekt veřejné správy, jenž je povinen ji poskytovat, ale nakupuje ji od soukromé firmy, kterou podle jistých kritérií k zajišťování této služby zvolí.

Ačkoliv je tedy i u nás zcela běžné, že dálnice nestaví stát, protože nevlastní žádný stavební podnik, nýbrž na stavbu vypisuje výběrová řízení a realizací tak pověří soukromý subjekt, za PPP by odborník například z Francie považoval zřejmě až stav, kdy soukromý subjekt také dálnici po několik let, či desítek let, provozuje a spravuje. Stát už potom nekupuje dálnici, ale službu: zajištění možnosti dopravy v určité kvalitě, spolehlivosti a kapacitě odněkud někam.

Bez zákona
Za projekt PPP je tak někdy v Česku považován systém výběru dálničního mýtného. Soukromá společnost systém vybudovala a také jej provozuje. O vybrané mýto se dělí s vládou. Zda jde o projekt úspěšný, na to se názory různí. Systém funguje, o tom není pochyb. Ty vzbuzují okolnosti výběru technologie i jejího dodavatele a obchodní podmínky mezi státem a dodavatelem služby. Provoz mýtného systému je ve srovnání se zahraničím příliš drahý.

Některé pokusy o projekty PPP zahynuly již v zárodku, např. stavba pavilonu v Ústřední vojenské nemocnici v Praze. Marná a drahá byla snaha na počátku tisíciletí postavit v režimu PPP část dálnice D47. Oba zmíněné dopravní projekty, mýtné a D47, ovšem proběhly před přijetím koncesního zákona a oba trpěly stejným handicapem – realizátoři nebyli vybráni veřejnou soutěží. To však není problém projektů PPP, ale obecně problém zadávání veřejných zakázek v ČR.



Projekty pekelné
Tyto a některé další kolapsy jsou často citovány odpůrci PPP a skeptickým odborným tiskem. Například server Česká pozice informuje o záměrech budovat dálnici D3 v režimu PPP titulkem „Optimista Pavel Dobeš pokouší čerta jménem PPP“. Nejčastějšími argumenty jsou, že projekty PPP jsou předražené, že jsou další bránou pro korupci a pro stát jsou rizikové. K úspěchu PPP v ČR také údajně chybí dobrá legislativa.

Žádné zvláštní zákony ale projekty PPP nepotřebují a platná obecná legislativa je pro jejich realizaci dobře použitelná. „Samozřejmě, že ani koncesní zákon, ani zákon o veřejných zakázkách nejsou ideální, ale rovněž v nich nejsou žádná zásadní ustanovení bránící realizaci PPP projektů. Odpovědí na tuto otázku jsou koneckonců i desítky fungujících projektů na municipální úrovni a jeden projekt na úrovni centrální,“ říká výkonný ředitel Asociace PPP Vladimír Sloup. „Problémy jsou v některých dalších právních normách, souvisejících například s přípravou před vlastním zahájením projektu. Jedním z nedostatků se tak může stát kupříkladu u liniových staveb problém s vyvlastňováním pozemků pod budoucí stavbou.“

Příkladem může být Slovensko, kde schválili před realizací PPP projektů zákony umožňující snazší proces vyvlastnění. Společnosti Eurovia SK, člen francouzské skupiny Vinci, díky tomu může realizovat zřejmě největší PPP projekt ve střední Evropě: výstavbu dvaapadesátikilometrového úseku dálnice R1 z Bratislavy přes Nitru do obce Tekovské Nemce a Severní obchvat Banské Bystrice. Projekt spočívá ve financování, projekci, výstavbě, provozu a údržbě celého dálničního úseku soukromou firmou.

Jako ostrý kontrast k tomuto projektu působí táhnoucí se problémy s dálničním úsekem D47, který stavěla rovněž Eurovia a který se Ředitelství silnic a dálnic snaží reklamovat. V případě, že by byl tento projekt budován v režimu PPP, by dost možná tyto problémy odpadly, nebo by byly snáze řešitelné.

„Riziko případných chyb projektu nese plně jeho realizátor, tedy soukromník, a ten je tak maximálně motivován k tomu, aby dodával pouze kvalitní a prověřené dodávky,“ říká V. Sloup. Platí také premisa, že při kvalitně odvedené práci při projektování a výstavbě pak soukromý subjekt výrazně spoří na (vlastních) provozních nákladech a údržbě. Tím se časový horizont jeho citu pro kvalitu posouvá daleko za hranice kolaudace a záruky. „V případě dálnice D47 navíc podle závěrů kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu nebyla stavební rizika vůbec převedena na zhotovitele. Nebyl tedy naplněn jeden z definičních znaků PPP,“ dodává V. Sloup.

Princip vybírání plateb přímo od koncových uživatelů služby (viz dálnice ve Francii) je obsažen v koncesním zákoně. Podle zákona o veřejných zakázkách zadavatel hradí poplatky za dostupnost služby, kterou soukromý subjekt poskytuje v požadovaném objemu a kvalitě (případ většiny českých infrastrukturních projektů). V případě dopravní infrastruktury je pak nutné brát v potaz ještě speciální zákon o dopravní infrastruktuře, který doplňuje zákon o pozemních komunikacích.



Prvních jihočeských devatenáct
Při troše štěstí by tyto definiční znaky mohly být naplněny a zákony správně aplikovány u pokusu vybudovat v režimu PPP úsek dálnice D3 Mezno–Veselí nad Lužnicí–Dolní Dvořiště. Uvažuje se o „pokusném menším projektu“ na části dálnice v délce 19 kilometrů. Cena za výstavbu, 30 let provozování a údržby a rekonstrukci úseku (před odevzdáním dálnice do majetku a správy státu) není známa, hovoří se pouze o investičních nákladech 5 miliard korun, které chce ministerstvo dopravy splácet z mýtného vybraného nejen na tomto úseku, ale i na jiných komunikacích. Tato částka není konečná, může se navýšit o inflaci. „Údržba bude v režii soukromníků,“ informovaly Hospodářské noviny.

Kolik by údržba a rekonstrukce za 30 let měla stát a kdo to zaplatí, o tom zatím zprávy mlčí. Dostupná je pouze informace, že odměnou soukromníkům má být marže, kterou ušetří při výstavbě dálnice. Jenže podle kvalitativní studie společností CEEC a KPMG přijímalo loni 53 % ze stovky dotazovaných firem zakázky s nulovou nebo zápornou marží.

Zmíněný „největší PPP projekt ve střední Evropě“, stavba dálnice R1 na Slovensku, by v pořizovacích nákladech měla přijít na 16 až 20 mld. Kč (v závislosti na pohybu kurzu eura). Podle Martina Borovky, generálního ředitele společnosti Eurovia CZ, kam slovenská část podniku patří, vyjde kilometr dálničního tělesa zhruba na 170 milionů korun. Celkovou hodnotu kontraktu, tedy na kolik vyjde služba zajištění dopravy po této dálnici (včetně údržby atd…) za 30 let se nepodařilo zjistit. Slovenská Eurovia na otázky našeho časopisu neodpověděla.

Není divu. Celková cena mnohaletých kontraktů PPP často působí jako z jiné planety. Pak je snadné hovořit o předraženosti projektů, o růstu vnitřního zadlužení státu a podobně. Ale náklady na provoz a údržbu dopravní infrastruktury stát tak jako tak vydávat musí. Jen je nemusí (a zřejmě ani nedovede) vyjádřit na 30 let dopředu. Konec konců, i v případě české výstavby dálnic za dotační peníze EU nastává problém, že nezbývají peníze na údržbu a opravy. Ty už ze strukturálních fondů EU neobdržíme. Takže se nyní v Česku budují potenciálně chátrající dálnice. Ty existující nechátrají zdaleka jen potenciálně.

Cena projektů PPP tedy nemá reálné srovnání, a tím budí pochyby o své férovosti. Nikdo například neví, kolik stála třicetiletá údržba dálnice D1 ve skutečnosti a kolik by byla stála, kdyby byla bývala prováděna tak, aby tato dálnice byla celoročně sjízdná.



Zlodějina se slevou?
O uvažovaném projektu PPP v Plzni, týkajícího se výstavby a provozu depa městské hromadné dopravy, ministr financí Miroslav Kalousek řekl rovnou, že je to zlodějina. „Tím nemyslím nabídku Škodovky (firmy Škoda Transportation, člena konsorcia, které nabídku předložilo – pozn. red.), ale spíše riziko, které tato suma na 29 let pro město představuje. Před námi není hospodářský růst a takový závazek může uvrhnout budoucí vedení Plzně do složité situace,“ vyjádřil se Kalousek pro Hospodářské noviny. Bylo by zajímavé znát v tomto kontextu jeho názor jednak na hospodářský růst v příštích 29 letech a jednak na nynější paranoidní budování dálnic.

Ale zpět do Plzně. Cenu kontraktu v tomto případě známe, nabídka konsorcia činí 12 mld. Kč na výstavbu a provoz depa. Částka, jejíž výše vzala dech i ministru financí, zahrnuje i opravu a údržbu vozidel. Podle sdělení Škody Transportation z toho 1,5 mld. Kč by stála výstavba depa a financování projektu na 29 let.
Město Plzeň si vypracovalo studii, ze které vyplývá, že pokud by si novou dopravní základnu stavělo samo a zároveň si i zajišťovalo servis a údržbu, muselo by na to za 29 let vynaložit zhruba 14 miliard korun. Expertní posudek města říká, že pokud město vypíše soutěž a najde si komerčního partnera, tak by se mohlo dostat na nižší úroveň ceny, která byla stanovena na zhruba 13,6 miliardy korun. A kdyby to bylo možné a nový opravárenský závod vůbec nestavělo, vydá jen za servis vozidel během 29 let přes 10,5 miliardy korun.

„Konsorcium firem, kde figuruje i Škoda Transportation, ovšem nabídlo mnohem nižší cenu, zhruba 12 miliard korun. Šetříme městu tedy minimálně 1,6 miliard, respektive 2 miliardy korun za toto období,“ říká Lubomíra Černá, tisková mluvčí Škody Transportation. A dokládá, jak úspor docílí: „Investiční náklady na výstavbu nového depa jsme výrazně snížili tím, že jsme získali dotaci na revitalizaci starých areálů, která je ve výši zhruba 400 milionů korun. Zároveň tím, že jsme jako výrobce dopravních prostředků velkoodběratelem různých dílů a součástek na naše nové výrobky, dokážeme zlevnit servisní služby a údržbu zhruba o 10 procent. Další prací při opravách a modernizacích námi dodaných vozidel jsme schopni daleko efektivněji využít servisního týmu.“

Soukromý subjekt na sebe bere i mnoho rizik. Především jde o rizika zajištění financování výstavby depa, dodržení termínů výstavby, zajištění všech pojištění vůči třetím osobám, které budou plně kompenzovat možné škody.

Města se lépe znají
Z hlediska pravděpodobnosti má plzeňský projekt vyšší naději na úspěch než třeba projekt dálnice D3. Neboť na úrovni měst a obcí projekty PPP docela dobře fungují. Nejvíce partnerských projektů, zřejmě něco přes padesát, se týká vodárenství, soukromé firmy jsou zapojeny do výstavby a provozu dopravní infrastruktury, provozu domů pro seniory a poskytování sociálních služeb, parkovacích ploch a garáží, sportovních center, a výroby energie. Asi nejdéle funguje partnerský projekt fotbalového stadionu v Tachově, který nabízí zázemí místnímu fotbalovému klubu i místním občanům a díky kvalitnímu umělému povrchu je vyhledávaným tréninkovým místem jak pro české ligové kluby, tak pro celky z blízkého Německa. Z déle fungujících projektů stojí za zmínku určitě také koncese na provozování autobusových zastávek v Ústí nad Labem. Město se několikrát snažilo situaci s údržbou, opravami a rekonstrukcí zastávek MHD řešit klasickými zakázkami, ale nabídky byly pro město nevýhodné. Nakonec se město vrátilo k původně uvažované metodě PPP a nalezlo koncesionáře, který plní uložené úkoly za právo umísťovat v prostorech zastávek reklamu. „Škoda jen, že soutěž proběhla již v době krize, kdy koncesionář nebyl ochoten pokrýt veškeré zastávky, ale pouze jejich část. Původně nabízel za stejných podmínek pokrytí všech zastávek,“ doplňuje V. Sloup. V Litoměřicích, Písku či Vysokém Mýtě fungují domovy pro seniory plné spokojených starých lidí, kteří podzim svého života tráví v nových či nově zrekonstruovaných prostorách.

Mezi novými projekty se například ocitla letos na jaře zahájená stavba domova důchodců v jihomoravských Vranovicích. Soukromý investor pokryje 33 z celkových 45 milionů korun investičních nákladů a bude domov také provozovat. Po dostavbě obytné prostory odkoupí. Také tento projekt, i když bude končit „obráceně“ (investice přejde do majetku soukromého provozovatele, nikoliv obce), lze považovat za projekt partnerský. Hlavní výhodou pro obec je, že se kvůli stavbě domova nemusí zadlužit a že vyřeší svůj dlouholetý problém s brownfieldem – chátrajícími budovami JZD v centru obce, na jejichž místě domov pro seniory vyrůstá.

Podle údajů v tisku nyní běží v ČR 77 projektů PPP v celkové hodnotě zhruba 90 miliard korun. Nutno ovšem podotknout, že statistiky ministerstva financí zahrnují i dodatky ke starým vodohospodářským smlouvám, které rozhodně nebyly novými PPP projekty. Úspěšné projekty na municipální úrovni do značné míry popírají některé obecné námitky proti PPP. Proč se je, na rozdíl od velkých projektů celostátního významu s ústředním orgánem státní správy na jedné smluvní straně, daří realizovat? „Těch důvodů jsou samozřejmě desítky a liší se projekt od projektu. Obecně bych za hlavní důvod považoval to, že zástupci municipalit mají mnohem blíže k finančním prostředkům, s nimiž hospodaří, a rovněž tak mnohem palčivěji cítí potřeby, které občané mají, a chtějí je řešit,“ říká Vladimír Sloup. „Není ani nic divného, že v množství starostů, hejtmanů, investičních či finančních náměstků se najde někdo, kdo dokáže dohlédnout dál než za své volební období a uvažuje o projektu z pohledu celoživotních nákladů, tedy z pohledu jeho dlouhodobého přínosu pro municipalitu. Samozřejmě dalšími faktory jsou i relativně menší rozsah či pozitivní zkušenosti ostatních municipalit.“

Je těžké čekat a dělit se
Podle výkonného ředitele Asociace PPP se v partnerských projektech také velmi špatně korumpuje. Tím, jak je projekt rozsáhlý a složitý, se jej účastní více smluvních stran a lidí. Kromě toho svou velikostí přitahuje pozornost sdělovacích prostředků, které na případné podivnosti rádi upozorní. „Druhý důvod je daný tokem peněz v PPP projektu. U klasické zakázky když někdo dá úplatek, tak si ho ‚umoří‘ hned z první zálohové faktury či třeba i po vybudování infrastruktury a jejím zaplacení. Pohybujeme se v horizontu měsíců, maximálně let. U PPP projektu první faktury budou až poté, co koncesionář začne uspokojovat veřejnou službu,“ vysvětluje V. Sloup. „Nejen, že hovoříme o řádu let, ale především se fakturuje pouze nepatrný zlomek ceny projektu, takže reálně by korupčník svůj úplatek získal až po velmi dlouhé době. Navíc do financování PPP projektů jsou téměř vždy zapojeny banky, které pečlivě zkoumají finanční model, a že by dali koncesionáři úvěr na úplatek je velmi nepravděpodobné už z toho důvodu, že je to pro banku velmi rizikové.“
Opačné dojmy mohou budit právě tolik hojné partnerské projekty ve vodárenství. Podle starší studie Světové banky jsou služby za dodávky vody a stočné až o čtvrtinu dražší tam, kde je zajišťují soukromé firmy.

Podezření na korupci zase například provází také „privatizace“ vodárenství v Praze. Dlužno ovšem dodat, že nejde o systémové problémy PPP, ale o obecné zlozvyky tuzemské privatizace, výběrových řízení a případně státní cenové regulace. Heslo, že stát je špatný podnikatel, a proto by měl službu zajišťovat soukromý subjekt, je ideologická floskule. Soukromý poskytovatel je vhodný tehdy, když disponuje určitými výhodami, jež mu umožní službu zajistit levněji, což by mohl být případ plzeňského depa, ale ne obecní studny, kterou nikdy v dějinách lidských sídel nesměl ovládat jeden soukromník. Nehledě k tomu, že privatizace vodárenství nebyla motivována snahou zajistit co nejhospodárněji dodávku pitné vody, ale snahou obcí (případně zastupitelů) získat okamžitě hotovost.

Podobně veřejná správa neuzavře kvalitní partnerský kontrakt, pokud nebude sledovat veřejný zájem a pokud úřednictvo nebude mít dostatek odborné erudice záležitost po správní i právní stránce zvládat.
„Projekty PPP jsou příležitostí pro firmy, jejichž obchodní politika není ‚nakup a obratem prodej s co nejvyšším ziskem‘, ale pro ty, které chtějí dosahovat relativně stabilních výnosů po delší období,“ shrnuje Vladimír Sloup. „Stabilnost je opravdu jen věcí koncesionáře; bude-li dodávat požadované veřejné služby v definované kvalitě po celé období, bude rovněž po celé období dostávat definované platby. Riziko případných chyb projektu nese plně jeho realizátor, tedy soukromník, a ten je tak maximálně motivován k tomu, aby dodával pouze kvalitní a prověřené dodávky. Veřejný sektor naopak obdrží velmi kvalitní služby a infrastrukturu, svoje prostředky může investovat jinde a s výjimkou supervizní funkce má s projektem velmi málo starostí v jeho průběhu.“

Jan Tesař

Autor je stálým spolupracovníkem redakce.

Článok bol uverejnený v časopise ASB.

Komentáře

Prepíšte text z obrázku do poľa. Ak nedokážete text rozoznať, kliknite na obrázok.

Další z Jaga Media