Novela zákona o veřejných zakázkách – uvolní podnikání a zpřísní mravy
Časopis ASB hovořil o připravovaném zákonu o veřejných zakázkách, jenž by měl plně implementovat příslušnou směrnici EU, s Miroslavem Kosem. Co všechno tato novela přinese?
Ministerstvo pro místní rozvoj připravilo a vláda nedávno schválila další novelu zákona o veřejných zakázkách (ZVZ), která přibližuje českou právní úpravu směrnici EU. Je tato novela dostatečná k tomu, aby změnila praxi jediného rozhodovacího kritéria výběru dodavatele podle ceny?
Novela je krokem správným směrem a je skutečně milým překvapením, že bylo zvoleno doporučované řešení – udělat rychle jednoduché formulační úpravy tak, aby významné části ZVZ již byly plně v souladu s novou směrnicí o zadávání veřejných zakázek 2014/24/EU. Nová směrnice EU jednoznačně doporučuje členským státům při zajišťování tzv. intelektuálních služeb, například některých konzultačních, architektonických či inženýrských služeb, nebo u velkých projektů v oblasti informačních a komunikačních technologií, použití jednacího řízení s uveřejněním nebo soutěžního dialogu a výběr dodavatele na základě ekonomicky nejvýhodnější nabídky. V těchto případech může být jednací řízení přímo nezbytné k zajištění toho, aby příslušné služby odpovídaly potřebám veřejného zadavatele. Je dobře, že novela významně posiluje úlohu jednacího řízení s uveřejněním. Návrh např. předpokládá, že v případě, kdy na úroveň plnění veřejné zakázky může mít významný dopad kvalita pracovníků zapojených do realizace veřejné zakázky, může být v rámci dílčích hodnotících kritérií zohledněna jejich organizace, kvalifikace a zkušenosti. A v souladu se směrnicí novela toto směřuje zejména do oblasti tzv. intelektuálních služeb (služby projektantů, architektů, služby v oblasti poradenství). Možnost hodnotit kvalitu týmu by měla přispět k posílení kvality výstupů služeb, neboť je-li obvyklým předmětem hodnocení služeb pouze nabídková cena, tedy pomine-li se kvalitativní stránka plnění, může být v konečném důsledku řešení zcela nehospodárné.Směrnice 2014/24/EU směruje veřejné zadávání od zadávání na základě kritéria „nejnižší cena“ k výběru uchazeče na základě vyhodnocení jako „ekonomicky nejvýhodnější nabídka“, tedy na základě posouzení kvality a cenových kritérií. Toto představuje zásadní posun významu kvality v procesu výběru nabídek, a to nejen pro služby, ale také pro práce a dodávky. Po zveřejnění směrnice se v řadě států a institucí pro tento termín rozšířila zkratka anglického označení Most Economically Advantageous Tender (MEAT). Technická novela se již zaměřuje na posílení úlohy MEAT, ale pochopitelně neřeší další souvislosti; to je ponecháno až na plnou implementaci směrnice.
Jedním z důležitých aspektů novely je zvýšení limitu pro podlimitní zakázky na stavební práce na 50 mil. Kč a zvýšení limitů na vícepráce na 50 % původního rozpočtu. Neobáváte se, že to povede zpět ke korupčním praktikám a předražování staveb?
Pokud je mi známo, tak v návrhu technické novely zůstal limit 20 procent. V rámci věcného záměru nového ZVZ se doporučuje umožnit změnu až do výše 50 procent, avšak tato hranice by nemohla být v součtu všech dodatečných stavebních prací, dodávek či služeb překročena. Obávám se, že dodavatelé budou účelově snižovat cenu v soutěžní nabídce s tím, že mají možnost ji pak navýšit prostřednictvím víceprací. Při návrhu směrnice EU tento limit pro vícepráce vznikal v atmosféře, že bude dokonale ošetřena minimální cena. Má-li být u nás tento limit použit, pak se v této souvislosti musí jednoznačně ošetřit institut minimální ceny, a to nezbytně vzorcem vycházejícím z ostatních nabídek. Původní znění směrnice EU pracovalo s průměrnou hodnotou z nabídek minus 30 % tohoto průměru jako s cenou minimální. Pod touto hodnotou se nacházejí definičně nabídky s mimořádně nízkou cenou. Pokud nebude stejná obava z maximální i minimální ceny, bude podle mého institut vysokého limitu víceprací zneužíván. Existuje však mnohem účinnější institut, jak se dopracovat k reálným cenám v nabídkách včetně ocenění rizik – použití zadávání na výkon a funkci (vyprojektuj – postav, Design – Build), kdy není použita zadávací dokumentace pro provádění stavby, ale požadavky na výkon a funkci. Mimochodem, toto je jeden ze zásadních nedostatků současné praxe v ČR, svět je v tomto způsobu zadávání veřejných zakázek zcela jinde. Hranice 10 mil. Kč pro stavební práce je stanovena současným zákonem, její maximální potenciální výše odpovídá limitům pro nadlimitní veřejné zakázky, která dle nařízení Evropské komise tvoří 131 mil. Kč. Myslím, že je vhodné v novém zákoně o veřejných zakázkách limit pro použitelnost zjednodušeného podlimitního řízení zvýšit, adekvátní se skutečně jeví 50 mil. Kč. Lze předpokládat, že dojde ke snížení administrativní zátěže, urychlení výběru dodavatele stavebních zakázek a tím i umožnění rychleji reagovat na aktuální potřeby zadavatelů. Vzhledem ke skutečnosti, že zjednodušené podlimitní řízení je zákonem regulovaný proces, nelze předpokládat zásadní snížení transparentnosti či zvýšení korupčních rizik.
Do jaké míry může připravovaná novela pomoci k obnovení „profesionality“ projekčních a stavebních prací a do jaké míry tento posun bude brzdit přetrvávající nadbytek volných kapacit na trhu?
Technická novela i připravovaný nový zákon o veřejných zakázkách (soudím tak podle věcného záměru) jednoznačně přispěje ke zvýšení kvality jak projektových tak i stavebních prací, bude-li implementována v souladu s novou směrnicí o zadávání veřejných zakázek 2014/24/EU a věcným záměrem nového ZVZ. Podmínky jsou jasné – pro intelektuální služby použít výhradně výběru podle ekonomicky nejvhodnější nabídky (MEAT) včetně hodnocení kvalifikace a v co nejširší míře použít jednacího řízení s uveřejněním. To samé aplikovat i na výběr stavebních prací, ale v systému zadání na výkon a funkci (Design – Build). Náročnější a přesnější příprava zadání i nabídek by vedla k využití kapacit na obou stranách, zadavatelé by museli ve větší míře využívat projektanty a konzultanty pro kvalitní zadání v úloze tzv. client engineera (viz návrh tzv. hodnotících komisí od 1. 1. 2015), stavební firmy by pak své pracovníky využívaly na kvalitní přípravu nabídek. Musíme si uvědomit, že úroveň veřejného zadávání se bude přizpůsobovat i moderním technologiím a doporučení směrnice již mluví o použití např. BIM.
Bude mít novela kladný vliv na kvalitu zadávací dokumentace investorů pro výběrová řízení?
Novela jednoznačně podpoří výběr kvalitních projektantů. V § 78 odst. 4 uvádí: „V případě, že na úroveň plnění veřejné zakázky může mít významný dopad kvalita pracovníků zapojených do realizace veřejné zakázky, může být v rámci dílčích hodnotících kritérií zohledněna jejich organizace, kvalifikace a zkušenosti.“ Z toho vyplývá, že výběr projektanta či zpracovatele musí být proveden jednoznačně na základě kritéria ekonomické výhodnosti nabídky, tedy i s hodnocením kvality uchazeče. Vedle novely zadávání musíme provést novelu myšlení a zákonů souvisejících s přípravou staveb. Současný systém zadávací dokumentace na úrovni dokumentace pro provádění stavby je archaický. Soutěžení na výkazy výměr se v zahraniční stále více opouští a aplikují se systémy jiné (zadání na výkon a funkci, Engineering Procurement Construction, Integration Project Management). Tady je kruciální problém českého stavebnictví. Jen kvalitní a ekonomicky silní uchazeči si totiž mohou dovolit žít v těchto systémech, kdy kvalita je nemilosrdně prioritou a je spojena s přímou odpovědností dodavatele. Co lepšího si veřejný zadavatel a daňový poplatník může přát?
TEXT: JAN TESAŘ
Foto: MIROSLAV KOS
Článek byl uveřejněn v časopisu ASB.
