Development brownfieldů v České republice

Brownfieldy nejsou jen negativním stigmatem svého okolí. Představují též investiční příležitosti a skýtají potenciál pro nový územní rozvoj. Vezmeme-li pak v úvahu omezené zásoby greenfieldů a vzrůstající požadavky na plochy k zástavbě, dalo by se očekávat, že projekty „regenerace brownfieldů“ budou konkurovat výstavbě na zelené louce. Realita je však jiná.

Na rozdíl od západní Evropy jsou v České republice brownfieldové projekty i nadále spíše okrajovou záležitostí developmentu. Proč je tomu tak? A mají brownfieldy šanci stát se rovnocenným, ne-li upřednostňovaným typem projektů v rámci územního rozvoje, jak to zdůrazňuje řada národních strategických dokumentů a stavební zákon?

Regenerace a časové aspekty
Development brownfieldů není snadnou a už vůbec ne levnou záležitostí. Jde o komplexní, náročný a multidisciplinární obor. Zejména časová a finanční náročnost snižuje významnou měrou konkurenceschopnost brownfieldů na realitním trhu. K tomu z velké míry přispívá též absence efektivní podpory ze strany státu a nejasný a mezerovitý právní rámec. Právě čas hraje při developmentu brownfieldu významnou roli a má zásadní dopad na výslednou cenu projektu. Oproti výstavbě na zelené louce je proces znovuvyužití brownfieldů časově mnohem náročnější, s čímž je nutno již od začátku počítat a promítnout časový faktor do celého procesu přípravy, realizace, financování a prodeje. Je třeba efektivně řídit všechna rizika a řešit projekt komplexně již v samotné fázi přípravy.

Z technického hlediska zahrnuje příprava území demolice existujících budov, environmentální průzkumy a sanaci. V řadě případů bude též nezbytné změnit funkční využití daného brownfieldu. V tomto směru nový stavební zákon situaci příliš nezjednodušil a i v takových případech je nutné projít celým a časově náročným procesem schvalování změny územního plánu. Stejně tak nebude možné využít zjednodušujících postupů v rámci územního a stavebního řízení, neboť ve většině případů půjde o velké projekty vyžadující např. též posuzování vlivů na životní prostředí. Lze jen doufat, že připravovaná novela stavebního zákona bude reflektovat doporučení na zjednodušení v oblasti stavebního zákona pro brownfieldy, jak mimo jiné vyplývá z Národní strategie regenerace brownfieldů, kterou vládě předložilo Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR a kterou vzala vláda na vědomí 9. července 2008.

Projekt Gasometer – The Weave: Současná situace a návrh budoucího využití. Původně byla lokalita využívána jako plynojem a mlýny. Do budoucna je uvažováno se smíšeným využitím a vytvořením nové atraktivní části města Ghent.

Ekologické zátěže a odpovědnost za nápravná opatření
Velké množství brownfieldů je ve větší či menší míře kontaminováno. A právě v současné právní úpravě odpovědnosti za ekologickou škodu a její nápravu lze spatřovat jednu z hlavní překážek regenerace brownfieldů. Většina ekologických zátěží vznikla ještě v dobách bývalého režimu a jejími původci jsou bývalé státní podniky.

Dle české právní úpravy je za znečištění a jeho odstranění primárně odpovědný ten subjekt, který je způsobil, případně jeho právní nástupce. Avšak vlastnictví kontaminovaných lokalit prošlo od té doby mnoha změnami stejně tak jako osoby znečišťovatele, resp. nabyvatele (v případě právnických osob). Ve výsledku je tak velmi obtížné osobu znečišťovatele identifikovat.

Mnohem obtížnější, ne-li nemožné je pak přimět tohoto znečišťovatele k odstranění zátěže. Je pak v podstatě na vlastníkovi, aby převzal odpovědnost za svůj majetek a uvedl ho do „nerizikového“ stavu. Ačkoliv není subsidiární odpovědnost vlastníka jednoznačně zakotvena v právních předpisech, poslední vývoj ukazuje, že praxe k tomu směřuje. Soudní judikatura je toho názoru, že „závazek právních nástupců znečišťovatele nelze absolutizovat a chápat jako „věčný“. Takové pojetí odpovědnosti by vedlo ke zřejmému nesouladu mezi uměle vytvořeným právním stavem a faktickou realitou“. Dovozuje tak, že v případě, že zde není osoba samotného znečišťovatele, je to právě vlastník dané nemovitosti, jakožto osoba s nejužším vztahem k dané nemovitosti a dějům na ní se odehrávajícím, který by měl být zodpovědný za nápravná opatření.

Sekundární odpovědnost vlastníka nemovitosti za odstranění znečištění je dnes běžná v zemích západní Evropy. Např. v Německu si může příslušný úřad dokonce vybrat, na koho se obrátí, zda na znečišťovatele, vlastníka nebo uživatele kontaminované nemovitosti. Podobným směrem zamířilo též Slovensko, kde je momentálně projednáván vládní návrh zákona o environmentálních zátěžích.

Realitní trh s brownfieldy
Výše popsaný „mezistav“ ohledně identifikace osoby odpovědné za znečištění, resp. za provedení nápravných opatření, vyvolává velkou právní nejistotu potenciálních investorů a zvyšuje již tak vysoké náklady na brownfieldové projekty. Jedním z negativních efektů je hluboká propast mezi cenou brownfieldů nabízenou investorem a tou, kterou požaduje vlastník. Zatímco vlastníci trvají na cenách odpovídajících tržním cenám greenfieldů často právě z titulu, že znečištění nezpůsobili, developeři musí počítat, kromě investic do nové výstavby, s vysokými náklady na sanaci a na odstranění existujících staveb.

Ve výsledku se tak projekty regenerace a znovuvyužití brownfieldů ukazují pro potenciální investory neziskovými. Problémy a negativní dopady brownfieldů zůstávají nevyřešeny, neboť vlastníci buď nechtějí, nebo nejsou finančně schopni investovat do sanace své nemovitosti. V této souvislosti stojí za zmínku, že např. v Belgii byl pro tyto účely zaveden efektivní nástroj v podobě progresivní daně z nevyužívaných nemovitostí, která zatěžuje vlastníka nemovitosti a nutí jej tak starat se a využívat svoji nemovitost nebo ji prodat někomu, kdo je toho schopen. O pokřivenosti českého trhu s browfieldovými nemovitostmi svědčí též fakt, že za cenu, kterou požadují čeští vlastníci, lze pořídit a vyčistit pozemek v Belgii. Projekty regenerace a znovuvyužití brownfieldů zde tak mohou konkurovat na trhu a jsou mnohem vyhledávanější investicí než v České republice.

Brownfieldy a Strukturální fondy EU
Jasná právní úprava odpovědnosti za znečištění životního prostředí je velmi důležitá z hlediska možnosti čerpání prostředků ze Strukturálních fondů EU na brownfieldové projekty. V souladu s principem „znečišťovatel platí“ nelze dle dotačních pravidel poskytnout podporu na ty projekty, kde existuje osoba znečišťovatele. Tento musí nést náklady na odstranění kontaminace a uvedení nemovitosti do nerizikového stavu.

V této souvislosti stojí za zmínku „odpovědnostní politika“ státu za jím způsobené ekologické zátěže v případě tzv. armádních brownfieldů Armádní brownfieldy prodává stát, resp. Ministerstvo obrany vždy zásadně tak jak stojí a leží, tudíž i s případnými ekologickými zátěžemi. Z pohledu dotačních pravidel se tak znečišťovatel, v tomto případě stát, zbavuje své odpovědnosti jejím „převodem“ na nabyvatele (nutno podotknout zásadně bez jakékoliv možnosti kompenzace či slevy z kupní ceny), kterýžto se nemůže ani domáhat náhrady na státu jakožto původci, ani nemůže v důsledku uplatnění principu „znečišťovatel platí“ žádat o jakékoliv dotace.

Z hlediska regenerace brownfieldů jsou nejdiskutovanějšími dotačními programy Nemovitosti Ministerstva průmyslu a obchodu a Operační program životní prostředí Ministerstva životního prostředí. Program Nemovitosti je prezentován jako účinný finanční nástroj na podporu regenerace brownfieldů, avšak realita je poněkud jiná. Podmínky pro čerpání dotací jsou značně přísné. Čerpání je omezeno pouze na projekty v oblasti zpracovatelského průmyslu a tzv. strategických služeb. Developeři byli pro toto programovací období z možnosti získat dotace zcela vyloučeni. Projekty přípravy průmyslových zón jsou otevřeny pouze pro podnikatelské subjekty. Obce a kraje jsou z možnosti získat dotace na přípravu průmyslové zóny zcela vyloučeny.

Naproti tomu podnikatelské subjekty nemohou žádat dotace na výstavby nájemních objektů, tyto jsou otevřeny pouze pro obce a kraje. Nelze se než podivovat nad zvláštní „logikou“ tohoto systému, proč by výrobní firmy připravovaly průmyslové zóny a města a kraje stavěly nájemní haly. Navíc tyto projekty nemají s brownfieldy a jejich regenerací nic společného. Z hlediska brownfieldů samotných tak zbývá pouze projekt rekonstrukce objektů. Na ten mohou dotaci získat oba typy žadatelů. Program Nemovitosti počítá ještě s jedním typem projektů, Projekt regenerace nevyužívaných území – brownfieldů. Tento však dosud nebyl a zdá se, že ani nebude otevřen z důvodu potřeby jeho notifikace Evropské komisi. A jak to vypadá, Ministerstvo notifikaci zatím nemá v plánu. Navíc z programu Nemovitosti nelze vůbec čerpat dotace na odstranění znečištění, neboť tyto náklady nejsou zahrnuty mezi způsobilé výdaje.

Podpora brownfieldů je v rámci Operačního programu životní prostředí zahrnuta v prioritní ose 4.2 odstraňování starých ekologických zátěží. V současné době je však výzva otevřena pouze pro veřejnoprávní žadatele a nekomerční projekty. Důvodem je opět potřeba notifikace a souhlas Evropské komise s poskytováním dotací podnikatelským subjektům. Na rozdíl od Ministerstva průmyslu a obchodu rezort životního prostředí k notifikaci již přistoupil. Nezbývá tudíž než čekat, jak celý proces dopadne a jak se k tomuto typu podpory postaví Evropská komise. Čas i zde však pracuje proti, neboť projekty sanací jsou většinou dlouhodobou, několikaletou záležitostí, a vezmeme-li v úvahu dobu potřebnou pro přípravu výzev, projektů a žádostí, pravidlo n+3 a konec programovacího období v r. 2013, bude možnost čerpání z tohoto pohledu poněkud omezena.

S rizikem a bez podpory
Development brownfieldů je složitá a náročná disciplína plná rizik. Podpora ze strany státu je téměř nulová – neexistence jakékoliv politiky pro oblast regenerace brownfieldů, absence jednotné, systematické a vnitřně koherentní právní úpravy ekologických zátěží a odpovědnostních otázek, velmi omezené možnosti čerpání dotací z evropských fondů, omezené státní prostředky (zejm. prostředky FNM) a chybějící motivační či restriktivní nástroje.

Za této situace lze jen těžko očekávat, že se developeři budou hrnout do projektů regenerace brownfieldů a že se České republice podaří aktivně snižovat rozsah kontaminovaného území a snižovat environmentální a zdravotní rizika, jak požaduje připravovaná evropská směrnice o půdě. Nebude-li přijata vhodná právní úprava, zajištěny veřejné prostředky na krytí nákladové mezery vzniklé „dodatečnými“ náklady na demolice a sanace a nepřijme-li stát efektivní podpůrné nástroje, pak nikdy nebudou brownfieldy natolik atraktivní, aby úspěšně konkurovaly výstavbě na zelené louce.

Mgr. Ivana Novotná
Foto: archiv společnosti PSR Brownfield ­Developers, s. r. o.

Mgr. Ivana Novotná je právníkem společnosti PSR Brownfield Developers s.r.o. Společnost PSR je belgický developer zaměřující se na regeneraci a rozvoj kontaminovaných brownfieldů v Evropě.